【建纬观点】公共文化领域PPP案例分析
我国一直以来都重视公共文化领域推广PPP模式。2010年国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）中明确提出，“鼓励民间资本从事广告、印刷、演艺、娱乐、文化创意、文化会展、影视制作、网络文化、动漫游戏、出版物发行、文化产品数字制作与相关服务等活动，建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施。”2015年5月，国务院办公厅转发了《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，文化领域首次被纳入，在第二批政府与社会资本合作示范项目中有11个文化项目，总投资规模超1000亿元。2016年6月8日，财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP模式战略实施的文件中。财政部门首次正式面向文化系统征集PPP项目，是一个重大的信号。这表明文化领域正在融入国民经济的大循环中，并与国计民生的大项目接轨，同时也有助于转变文化系统的传统观念，鼓励社会力量、社会资本投入文化领域，避免政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高的问题，注重提高文化产品和服务的有效供给。本章结合具体案例，对文化领域PPP模式概念、适用、操作等方面进行全面分析。
（一）公共文化领域建设项目分类
公共文化是个概括且抽象的概念，具体而言，公共文化项目的公共品属性，主要体现在文化项目的非排他性和非竞争性两方面，并可作出以下大致分类：一是纯公共文化项目。纯公共文化项目是同时具有非排他性和非竞争性的公共品，比如公共文化广场，免费开放的图书馆、博物馆、美术馆等。这类公共文化项目，使用者无需付费就可以从该文化产品中受益，供给者无法获得相应的投资回报，因此，纯公共文化项目无法通过市场解决供给问题，需要通过政府供给的方式来解决供应纯公共文化项目的困境。二是非纯粹公共文化项目。非纯粹公共文化项目具备非排他性但是具有竞争性的公共产品，主要是指公共性文化资源，比如开放性的文化文物遗迹、历史建筑等，使用者不需要付费就可以进入观光游览，但会因为使用者增多而增加运营边际成本，出现使用者消费机会竞争现象。因此，社会资本缺乏投资开发的积极性，需要政府通过“政府付费”的方式给予一定补偿或者直接主导供给。三是排他性的公共文化项目。这类公共文化项目突出表现在排他性，比如剧院、电影院、受保护的古迹、体育馆等。排他性公共文化项目通过收费等形式将没有付费的使用者排除在外，投资者可以获得一定的回报，但是由于供给的规模和范围一定，需要政府给予一定的补助或激励。
（二）公共文化领域项目特征
公共文化领域项目不同于公共项目中的基础设施建设项目。基础设施建设更加具有先行性和基础性，即基础设施建设在社会建设中必须首先完成，它是进行其他社会活动必不可少的基础性条件，维系其他社会生产或服务提供。相对而言，公共文化领域项目具有以下特征。第一，功能的非基础性。就公共文化领域项目独有的功能而言，包括以下三个方面：一是与配套基础设施高度融合，体现景点化特征；二是带动配套基础设施及相关产业发展；三是促进人口聚集，树立特色文化。第二，效率的兼顾性。首先，公共文化领域项目不仅关系项目本身的发展运营，更关系其辐射区域内人们的精神文化生活能否得到满足以及城市文化事业能否得到发展。其次，公共文化领域项目具有公益性定位的同时，还兼顾了经济效益和社会效益：其经济效益表明并非所有的公共文化设施项目都能够向公众免费开放，因此必须拥有投资回报，其社会效益表明，作为公共项目的重要组成部分，公共文化领域项目尤其是大型设施建设项目依然要为广大公众提供文化产品和服务。第三，投资的复杂性。公共文化领域项目并非只包括主体建筑本身，还包括主体之外的各种配套基础设施，其投资回收时间长，项目融资能力差，投资回收具有不确定性。
（三）传统模式建设中存在的问题
传统公共文化设施项目多由政府主导实施，其投资几乎全部来自政府财政，其运营和管理多采取政府成立专门事业单位的形式进行。这一模式暴露出传统公共文化设施项目在建设运营过程中的一系列问题。
首先，资金来源结构单一，政府财政压力过大。政府主导的公共文化设施项目，其资源来自政府财政，势必造成项目投资来源结构单一和政府财政压力过大等问题。同时，由于项目资金来源单一，使得项目建设运营缺乏相应的补偿机制和激励机制，造成民营企业缺乏对项目投资的积极性，也使其缺乏项目投资机会和渠道。政府财政压力过大反过来又使得公共文化设施项目无法在市场中发挥正常功能，使其失去活力。投资结构单一的结果是利益分享单一，民营企业无法参与投资项目，自然无法从项目中取得利益。与缺乏利益分享机制相对应的是缺乏风险分担机制。项目建设与运营中的风险全部由政府承担，虽然能够保证一定程度上的政策支持，但项目风险承担者的单一会造成整体风险过大的后果。
其次，运营主体效率低下，项目领域缺乏竞争。公共文化设施项目由政府作为单一主体进行建设经营，一方面使政府成立的事业单位在经营管理项目过程中效率低下，另一方面使项目运营中缺乏竞争。作为城市地标和城市名片的大型公共文化设施，其承担着满足人们精神文化需求和展示城市形象的功能，低效率不仅使这一功能无法实现，还会造成公共资源的浪费。竞争的缺乏容易产生政府垄断，给政府经营公共文化设施项目提供了寻租机会。
最后，运营管理模式不健全，行政干预过多。政府主导的公共文化设施项目由于主体单一，政府在市场准入、质量监督方面没有建立有效的运营管理模式，使得其运营管理只能依照事业单位科层制进行。另外，虽然政府建立专业事业单位对公共文化设施项目进行运营管理，但主管行政部门仍然具有对事业单位人财物的审核权和决定权，导致行政主管部门与事业单位之间权责不明，行政主管部门对事业单位进行过多的行政干预。
（四）PPP模式的概念及其适用
PPP 模式主要是政府与社会资本之间通过风险分担和利益共享，发挥公私双方资源优势，共同建造公共品或提供公共服务的一种资本合作经营模式。让社会资本参与到提供公共品和公共服务中来，从而在有效履行政府公共管理和提供公共服务职能的同时也为社会资本带来利益。一般而言，PPP 模式运行主要具有以下四个特征：一是合作关系。合作关系是PPP 模式的基础和前提，强调PPP模式各参与方平等协商关系和机制，即由政府和社会资本协商订立受法律、法规确认保护的明确双方履约责任和权益的协议。二是合作目的。PPP 模式合作关系的合作目的是提供包括基础设施在内的公共品和服务。通常由社会资本承担公共基础设施设计、建设、运营、维护等环节和工作，由政府负责服务价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。三是利益分享。利益分享是PPP 模式的根本条件，是吸引社会资本参与其中的关键所在。在PPP 模式下建立利益分享机制，确保社会资本通过“使用者付费”或必要的“政府付费”取得合理的投资回报。四是风险共担。利益分享伴随着风险共担。PPP 模式合作双方的风险共担，应突出各种不同类型的风险应由最适合应对该风险的合作方来承担，以实现合作项目整体风险控制在最小。因此，项目合作还需建立风险最优应对分担机制。
从上述分析看出，PPP 模式的构建需要满足两个条件：一方面在完成提供公共产品或公共服务时，政府采用PPP 模式与政府自己投资建设相比，成本更低、质量更高、更加有绩效；另一方面社会资本参与必须“有利可图”，即社会资本在PPP 模式中需要获得收益。因此，在公共文化项目建设中达成PPP模式合作关系，通常该文化项目必须为准公共文化项目，需要具有大量的受众需求，产生稳定的“使用者付费机制”，在项目运营期内满足社会资本获得投资回报的条件。但是，并非所有准公共文化项目都具备PPP 模式合作关系条件。比如在一些城市规模较小，难以形成稳定而大量受众需求的地方，公共文化项目难以直接采用PPP 模式。同时，实施PPP 模式的文化建设项目合作期限多比较长，增加了社会资本政策性风险和盈利风险，金融机构也因期限长产生资金风险等原因在贷款上进行了限制，造成社会资本融资困难和融资成本较高，降低了社会资本收益，造成社会资本参与项目建设意愿降低。
综上所述，在公共文化项目建设中运用PPP 模式需要根据文化项目不同的公共品属性加以区别，其中，具有大量的受众需求、产生稳定的“使用者付费机制”的文化项目可以直接运用PPP 模式；受众面小且预期收益较低的项目，可通过特许经营权与未来收益权加上政府补助补偿的形式，满足社会资本投资回报；纯公共文化项目则需要通过政府付费的方式，确保项目建设和运营。同时，在公共文化项目建设中运用PPP 模式，需要建立规范系统的监督管理机制，将PPP 融资纳入政府中长期财政规划管理；建立稳定合理的投资回报机制，防范政府过度让利；严格特许经营项目的准入资格，降低建设和运营成本，提高产品和服务的质量水平；落实政府对PPP 项目的监管责任，在保障社会资本获得合理收益同时，实现激励相容。
作为一种新的基础设施建设融资模式，PPP模式具有其独特的运作方式和特点。PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，在此基础上可以采用多种形式。常见的分类形式有：兴建—发展—经营(BDO：Build—Develop—Operate)、兴建—经营—转移(BOT：Build—Operate—Transfer)或兴建—转移—经营(BTO：Build—Transfer—Operate)、兴建—拥有—经营(BOO：Build—Own—Operate)、购买—兴建—经营(BBO：Buy—Build—Operate)、设计—兴建(DB：Design—Build)、设计—兴建—注资—经营(DBFO：Design-Build—Finance-Operate)、设计—兴建—维修(DBM：Design—Build—Maintain)等。
针对大型公共文化设施PPP模式架构，有以下两种可行方式。一是BOT+土地使用权等附加权益。在这种模式中，项目发起人(一般为政府)首先需要委托咨询公司对项目进行初步可行性研究，然后起草文件，公开招标最佳设计方案。然后进行招标，选出最优社会资本。待确定中标方后，项目实施机构与其签订特许协议，组建项目公司负责项目的建设运营。由于公共文化领域项目收益较之其他领域项目较低，政府在不增加自身财政支出的情况下，通常会采取将周边土地使用权配套转让，用于建设周边收益性较高的项目并给予一定期限的经营权，使社会资本方能够有利可寻。经营期内项目合作公司负责公共文化设施的管理运营，经营期满一并交予政府。这种模式的优点有以下几个方面：一是BOT的起源较早，有较多的国外经验可以借鉴，并且目前在国内运营也相对成熟；二是大型公共文化设施对技术要求比较高，采用BOT模式能够保证社会资本将先进的建设、管理经验投入其中，达到公共利益最大化。但不应忽视，BOT模式也有其自身固有的缺点。首先，在特许期内，政府失去了对项目所有权、经营权的控制；同时，对于社会资本而言，从与当地政府协商谈判到经营周期最终结束，时间跨度往往达数年、数十年甚至更长，因此不可避免地存在着多种风险，如政策变动、贸易和金融市场变动等。
二是BT0+运营和维护协议。与上述模式的不同之处在于，公共部门将公共文化设施的建设与运营分别委托给两个私营部门，颁布特许意向，公开招标项目建设公司和项目运营公司。项目运营阶段的现金流作为偿还项目建设费用和留作运营公司利润。这种模式的优点在于降低了招标单位的进入门槛，引入竞争机制，利于筛选；同时将建设与运营分开，有利于提高建设和管理效率。而其缺点在于，一是增加招标成本与招标时间；二是增加了委托代理中的道德风险。
针对存量的公共文化设施项目，可以考虑采用TOT+延长收益周期。在这种模式下，社会资本用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。虽然目前在我国实践中，TOT模式多用于具有盈利功能的项目，如桥梁、公路和电厂等，但某些公共文化项目通过转变包装理念，仍可达到一定盈利标准，这一类公共文化项目便可采取TOT模式运作。如宁波市溪口雪窦山弥勒文化园PPP项目，通过将文化与旅游相结合，搭建出合理的收费机制。但限于公共文化项目公益性的本质，社会资本的收费权限极为有限，故可采取延长收益周期的形式，延长社会资本的收费权限时间，使其达到保本微利的效果。
针对基层公共文化设施，可以考虑采用SC(服务协议)+专项管理机构+公民参与模式。
政府设立基层公共文化设施专项管理机构，负责设施的运营和维护以及专项经费管理，同时将公共文化服务功能外包给民营合作者，将公民对公共文化服务的满意度，作为专项管理机
构和民营合作者的绩效评估重要依据。这种模式可以保证基层公共文化设施运营和维护专业化，并且专项经费管理能够使得专款专用，防止基层文化设施管理经费不足。但要注意，专项管理机构若不采用市场化管理，容易成为政府的附属机构，从而导致效率低下的风险。
党的十八届三中全会提出，要完善文化管理体制，推动公共文化服务社会化发展。2015年5月，国务院办公厅转发了文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知，通知提出，要积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局制定面向全国的政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录。各地要按照转变政府职能的要求，结合本地经济社会发展水平、公共文化服务需求状况和财政预算安排情况，制定本地区政府向社会力量购买公共文化服务的指导性目录或具体购买目录。指导性目录和具体购买目录，应在总结经验的基础上，及时进行动态调整。指导性目录将公共文化领域项目进行了细化，既表明了国务院及相关部委对该领域的重视，也对社会资本投资公共文化领域内的PPP项目指明了方向。
此外，文化部在2012年便出台《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》（文产发〔2012〕17号），鼓励民间资本参与国有文艺院团转企改制和公共文化服务体系建设；鼓励民间资本投资文化产业发展和非物质文化遗产传承保护；鼓励民间资本积极参与对外文化交流和文化贸易。意见对社会资本进入公共文化领域创造了良好的发展环境，同时对社会资本起到了初步的指导和规范管理作用。
2014年，文化部、中国人民银行和财政部联合发文，出台《文化部、中国人民银行、财政部关于深入推进文化金融合作的意见》（文产发[2014]14号），提出要加强财政对文化金融合作的支持。中央财政在文化产业发展专项资金中安排专门资金，不断加大对文化金融合作的扶持力度。实施“文化金融扶持计划”，支持文化企业在项目实施中更多运用金融资本，实现财政政策、产业政策与文化企业需求有机衔接。建立财政贴息信息共享机制，推动文化金融合作信贷项目库建设，完善项目准入、退出机制，确保入库项目质量。充分发挥财政政策引导示范和带动作用，完善和落实贷款贴息、保费补贴等政策措施，引导金融资本投向文化产业，逐步建立文化产业贷款风险分担补偿机制，为文化企业融资提供风险屏障。中央财政向公共文化领域倾斜，对有意向投资该领域的社会资本无疑是一剂强心剂。公共文化领域PPP项目多有周期长收益低的特点，社会资本因此对文化领域投资兴致不强。专项资金的落实和和优惠融资政策的运行，有利于降低社会资本的风险隐患，鼓励其投资公共文化领域，进而丰富广大群众的精神文化生活，同时也带动区域经济发展。
除国务院及中央各部委外，地方各级政府也积极出台规范促进当地公共文化项目发展。《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（京政发〔2015〕14号）中提出，“对于利用存量资源发展医疗设施、养老设施和文化创意产业的,在规划调整上优先给予支持……以及以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意产业并连续经营一年以上的，可按协议出让方式供地。”《贵州省人民政府关于贵州省创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》则强调，“鼓励社会资本投资以民族和山地为特色的文化旅游业。加快文化体制改革步伐，推进文化旅游领域政企分开、政事分开，切实发挥各类行业协会作用，鼓励中介机构发展。建立公开透明的市场准入标准和运行规则，推动生态文化旅游市场向社会资本全面开放。”《四川省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（川府发〔2015〕41号）中明确，“纪念馆、博物馆、文化馆、文物保护单位管理机构、美术馆、展览馆、书画院、图书馆举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入依法免征营业税。”各地政府陆续出台规范，支持公共文化PPP项目的发展，对于公共文化项目收益低、融资难的特点，政府部门从土地、税收等多方面给予优惠，弥补了本领域PPP项目固有的短板。
宁波文化广场位于宁波东部新城中央走廊，是宁波市“十一五”规划建设的大型公共文化综合体，于2008年7月奠基开工，由宁波开发投资集团有限公司、江东区国有资产投资有限公司、鄞州区城市建设投资发展有限公司共同出资组建的宁波文化广场投资发展有限公司（以下简称文化广场公司）作为建设主体单位，拥有政府投入的资本金8亿元，独立承担文化广场项目的开发建设和经营。宁波文化广场投资近30亿元，总建筑面积32万m²，有4大区块9大文化功能，是宁波有史以来最大的文化综合功能区项目，具备承载区域文化事业、带动区域文化产业发展的优势和功能。
从项目本身来说，公共文化项目投资大、回收周期长的特性导致融资功能弱。文化广场公司积极寻求解决办法，一是在建设环节更多地依靠开投集团公司的融资能力；二是在运营环节，组建影院、科技场馆、体育场馆、教育培训、剧院演出与管理5个专业运营平台的运营公司，这些平台与国内外有实力、有影响的文化企业进行合作，引入外资、民资等各种社会资本，建立较好的投资财务模式，发挥运 营平台较强的融资能力。
文化广场公司从工程项目实施开始就寻找合作伙伴，一边依托他们已有的运作模式和成功的经验，向银行提供融资的重要依据；一边通过成立合资方的方式，让他们解决一部分资金。针对文化项目投资回报周期长的特点，从投资回报来说，更多地是基于资产的增值。文化广场公司认为当东部新城区块逐渐成熟后，文化广场资产会大幅提升，从而进一步提高融资能力。从运营层面来看，在政府采购、专项补贴的同时，争取吸收社会公益资金参与。
宁波文化广场“事业性质、企业运作”的模式经历了反对、争议到认可的过程。从公共文化传统来说它是一个事业单位，以前都由政府承担，而现在采用企业建设、市场模式运作。经过3年左右的建设，文化广场公司尝试了许多创新。首先，融资建立分公司，独立运作。宁波大剧院总投资6.2亿元，为解决政府资金不足的问题，项目引入了宁波广电集团作为融资主体。项目建设兼顾了文化功能与现代化城市商业活动的结合，配置了部分商业用房，为以后的正常运作奠定了基础。大剧院成立了独立的企业法人，经营内容分两大板块：一是政府购买服务部分，文化演出享受6万元/场的高雅艺术补贴，二是市场化运作部分，商业用房出租资金单独核算，收入用来支付广电集团的本金，另外财政给予贴息补助。其次，提供项目，委托管理。由文化广场公司提供场地教育设施，与上海寓教于乐公司合作组建管理运营班子，文化广场公司派驻监管人员，在文化广场打造“育乐湾”儿童职场和青少年体验教育基地。最后是合资共建，打造协作单位的连锁店。这一运营模式以广场影城为代表，文化广场公司与CJ CGV公司合资合作后成立了宁波文化广场希杰影城，注册资本515万美元，双方各持50%股份。该运营模式不仅带来了全新的影院运营理念和创新性设计，也承担了影院投资的一半近5000万元的资金来源。
宁波文化广场采用PPP模式的成功之处在于，一是实现了社会资本参与公共文化事业建设，解决了财政资金不足的问题；二是采用企业化管理，降低了运行成本，采用市场化运作，实现了财务平衡；三是政府给予高雅艺术资金补贴实现了票价控制，扩大了受众范围，实现了较好的社会效益。通过分析宁波文化广场案例，在今后公共文化建设项目中，可以得出以下几点经验。第一，在PPP项目中，要明确职能分工。政府是公共文化建设项目的倡导者、管理者和提供者，在公共文化建设项目过程中需明确政府职能。企业是公共文化建设项目的参与者、投入者，在建设过程中要发挥企业的创新性和积极性，政府和企业在合作过程中实现互补的目的。第二，分担风险。公共文化建设项目周期长，公益性质明显，在建设过程中应明确政府和社会资本方的风险分担机制，做到损失最小化。第三，尝试多种融资形式。在项目执行过程中，项目公司不拘泥于现有股权结构，积极探索与其他各类资本的合作，引入资本解决运营问题的同时，也使项目本身实现了丰富群众生活，提高城市形象的目的。
财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)将PPP模式的操作程序分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照PPP项目操作逻辑前后连接，形成完整的PPP项目采购流程，其中任何一个阶段出现问题，都可能导致PPP项目失败。
（一）项目识别阶段
项目识别是PPP项目的第一个阶段，目标是科学地筛选合适开展PPP运作的项目。项目识别阶段主要包括四大工作环节：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。
公共文化领域PPP项目通常以政府发起为主。财政部门向该领域的行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。政府在发起项目时应注意，虽然公共文化建设项目多为低收益或无收益的项目，从表面上看不适宜按PPP模式操作，即无法通过对场馆、区域的使用取得收益；但可以考虑将本项目同周边资源或土地进行捆绑，以此弥补项目建设本身无法盈利的缺点，这一转变也使得纯公益性项目有入选可能，从而解决地方财政无力续建存量项目或无力投资新建公益性项目的情形。
项目筛选阶段，即财政部门会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
物有所值是实施PPP的基本原则之一。PPP项目的选择，首先要比较采用PPP模式和采用传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。目前在公共文化领域，由于基础数据储备量不足，操作仍以定性分析为主，相关行业的物有所值定量分析模型建立还有一定难度。
按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，财政部门应根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。目前公共文化领域PPP项目多为政府付费或可行性缺口补助的形式，因其极强的社会公益性，难以达到使用者付费的程度。故有关部门在编制本行业的财政承受能力论证时，要高度关注《预算法》以及相关法律法规，避免出现增加政府财政压力的情形。
（二）项目准备阶段
项目准备阶段分为管理架构组建、实施方案编制和实施方案审核三部分。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，工作小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。
（三）项目采购阶段
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格审查程序是为了在招标投标过程中剔除资格条件不适合承担或履行合同的潜在投标人或投标人，对于公共文化PPP项目这类对投标人资质要求较高，建设流程较为复杂的项目，应采取资格预审形式。
PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。实践中，公开招标和竞争性磋商是被广泛采取的两种方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目；而竞争性磋商适用于技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的项目。宁波文化广场PPP项目由于时间较为紧迫，同时没有明确的采购需求，故采取的是竞争性磋商形式。社会资本方和政府采购方通过磋商过程，逐渐清晰双方权责，得出可行的初步方案。
（四）项目执行阶段
社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。宁波文化广场PPP项目中，项目公司在执行过程中融资设立分公司、与外资合资共建等方式都是通过一系列具体灵活的手段维持项目运营，保证项目盈利。在项目公司积极履行运营管理职责的同时，政府及其相关部门应尽到审慎的监督职责，避免出现社会资本方过度盈利，违背了公共文化项目公益性的初衷；同时，要合理配合项目公司，减少不必要的冗杂流程。
（五）项目移交阶段
项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。由于PPP模式在我们实践时间不长，目前多数项目仍处于执行阶段，尚未有足量数据用来分析移交阶段的实际纠纷。从规范中可总结出，在项目移交阶段，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。