【建纬观点】PPP项目运营管理
PPP项目运营管理是指社会资本按照PPP项目协议的约定，对基础设施或公共服务项目采取一定的措施，保障社会资本在合作运营期间按照PPP项目协议约定的标准提供公共产品或服务，实践中，PPP项目的运营管理一般包括确定项目运营的基本原则，完善项目定价机制及调价机制，确定项目的收益机制及绩效考核，规范政府的监督管理权限以及确定项目公司的治理机制。
政府在基础设施和公共服务领域引入社会资本，即PPP项目基本都涉及到公共利益及公共服务，因此PPP项目提供公共产品或服务的对象是一般公众，传统供给模式提供公共产品或服务的基本原则也适用于PPP项目的运营。
一是确保项目安全稳定的运营的原则，PPP模式适用于基础设施和公共服务领域，该领域的主要特征是服务对象广泛，准入限制少，涉及广泛的公共利益，影响社会公共安全。因此安全是PPP项目运营首先考虑的因素，即PPP项目运营应首先确保提供公共产品或服务的过程中不会对群众的人身及财产安全造成损失，而且公共服务或产品具有普适性和长期提供的特征，因此项目运营必须确保项目能够稳定、持续的为群众生产生活提供便利。
二是提高运营的效率和质量的原则，在保障了运营的安全稳定后，在PPP的项目运作上还应注意的就是增强高效的供给及提高服务的质量。项目的运营必须讲求效率,争取以最小的成本获得最高的效能。可从几方面提高服务效率:一是打造运营透明机制，让运营机制和程序尽量公开化,让公众参与到服务的监督中来,保障公民的权益。当然除了公开透明的程序能够保持优质的服务和效率之外，还需要简化一些运营决策方面的流程，做到高效便民。
三是公平地保障公共利益及企业利益原则，PPP项目有很强的公益性质，在运营过程中也是要尽量保证公共利益能够得到最大程度的实现。但由于社会资本方的逐利性，可能使项目在运营过程中使公众负担较高的费用。在运营过程中，要平衡各方利益，就要设计一个合理的运营机制。但带有公益性质的项目，首先必须先保障公共利益的实现，如果因此而使社会资本有所受损，可以通过政府补贴等方式实现弥补。
关于城市基础设施公共产品或服务的定价，存在一个客观的矛盾，即公众总是期望优质价廉的公共产品或服务，而社会资本则总是追求更多的盈利，因此，政府则作为一个平衡公众利益及企业利益的角色。制定完善的定价机制显得尤为重要。
但由于政府与企业存在信息不对称，政府很难掌握项目公司的全部信息，容易造成政府在定价过程中的被动，从而损害公共利益。另一方面，公共项目价格听证制度不健全，社会公众无法获知服务成本信息，使公民难以行使监督权。下文将详细讨论如果在改进现有不足的情况下，通过多方努力，创制出一套相对合理且符合目前国情的定价机制。
影响PPP项目的定价因素可以分为以下这几个方面:政府因素、社会资本因素、公众因素、项目市场因素、经济因素、及政治法律因素。其中政府因素包括利益分配机制、价格政策、政府补贴或优惠、最低需求量保证、汇率变动的担保、产品或服务的水平和质量等；社会资本因素包括：项目科学的财务分析、期望投资回报率、定价的建议权、管理能力、项目建设投资、资本结构合理安排；公众因素包括公众承受能力、公众消费心理、公众需求量等；项目的市场因素包括项目优势特征、同类竞争项目、项目的补给量、特许经营期等；经济因素包括利率变动、汇率变化、通货膨胀、地区经济、金融市场健全程度等；政治因素包括证据稳定程度及官僚与腐败等因素；法律因素包括法律体系完备程度及法律法规的变化等。具体而言：
政府因素中的政府补贴优惠、最低需求量保证、社会资本的项目建设投资及公众因素的公众消费心理、公众需求量是所有这些因素中最为关键的因素。其中项目建设投资的金额是确定定价的基础性因素。即使是传统的一般投资项目，工程建设、建成后运营以及后期维护等都需要社会资本方及政府方大量资本的投入。因此项目总投资是定价的主要依据。
当公共产品或者服务在市场上的消费者的最低支付意愿大于运营公司预期的PPP项目运营期的最高消费价格，那么此时市场对PPP项目提供的公共产品或服务的需求就是高需求的状态，政府公共部门限定最高用户费价格为一定数额，这样政府或者社会资本就会获得剩余的收益。反之当消费者的最高支付意愿低于预期的最低消费价格，市场对PPP项目提供的公共产品或服务就出于低需求的状态，并且项目会陷入亏损。而当消费者的支付意愿在预期的最低消费价格和最高消费价格之间时，市场对该项目出于中等需求的状态，那么该项目提供的产品或者服务按照正常自由市场工序进行交易。
如果说其他因素都是无法调节或者是受很多客观因素影响的，那么政府对项目的收益分配和补贴是唯一可以通过主观来调节的因素。在项目前期成本过高或者消费者的最高支付意愿低于了规制的最低消费价格时，就需要政府增加社会资本部分的分配比例、补贴或者说是提高补贴来保证项目的正常运营。如果在项目前期投入较小，或者消费者的最低付费意愿高于规制的最高消费价格时，应该减少社会资本的利润分配及减少政府补贴。所以政府补贴和收益分配是最能够影响定价的因素，可以非常快速直接地影响定价。
其他未提及的因素并不是说对定价没有影响，而是有些因素很难预测，有些因素不受控制，还有的因素对价格的影响较小。在确定定价机制的时候，还是首先要把以上的因素包括在内，在把一些难以预测和不受控制的因素进行分情况的处理。
考虑到所有影响定价的因素后，项目运营还需要设计一个完善的价格调整机制。因为在项目的运营过程中，很多因素是会发生改变的，如果这时候再一味地执行当初的定价，就会使得价格不合理，运营出现问题。
完善的调价机制首先应确定的是申请调价的主体。就目前的实践操作来看，申请调价的主体是项目公司，当PPP项目的价格水平过低时，经营者有很大的积极性向管理部门提出调价的申请。但是，在价格过高时，消费者却没有足够的依据或者权利去提出降低价格的申请。因此，要将申请调价的主体扩展到一部分企业协会行业行政主管部门上，这样才更有利于保护PPP项目的公共利益。
价格的调整首先要符合一定的前提条件，并不是所有影响价格的因素出现了变化就要触发价格调整机制，一般来说，达到以下两个条件就可以提出调价申请：一是合同中约定了调价的周期，而运营的时间已经到达了这个约定的调价周期；二是合同中约定调价标准且当价格超出了合同约定的价格变化幅度，例如合同中约定了价格的变化幅度超过了5%就可以申请调价。
在收到调价申请之后，应该按照PPP项目协议约定条件审查程序进行审查，因此在PPP项目协议中，首先应明确项目调价申请程序的受理主体，即由谁负责审查调价申请，实践中通常约定由项目实施机构，即PPP项目协议的签约主体负责审查调价申请，其次应约定调价申请的审查期限，为保证政府或其授权主体在运营过程中能够及时的审查调价申请，应在PPP项目协议中约定调价申请的审查期限，避免调价审查主体在审查调价申请时拖延推诿，从而影响项目的正常运营，关于审查期限的约定，实践中通常约定一个特定期限，超过期限未审批的，视为政府方的同意。最后应在PPP项目协议中明确调价申请审批的争议解决机制，理想状态下，当项目发生PPP项目协议约定的调价事由后，社会资本应提交调价申请，并由项目实施机构或其他政府主体在规定的期限内作出同意的审查意见，但实践中，对于项目是否发生了PPP项目协议约定的调价事由的认定往往存在争议，因此在PPP项目协议中必须建立调价机制的争议解决机制，一般会约定由社会资本或项目实施机构将调价申请交项目实施机构的政府审查或者直接适用PPP项目协议建立的争议解决机制，解决调剂过程中的相关争议问题。
此外，针对项目调价机制，由于PPP项目适用于基础设施和公共服务领域，提供的是公共产品或服务，因此公共产品或服务的调价直接影响公众利益，因此在设计调价机制时，必须遵守《价格法》等相关法律法规的规定，保证调价机制的合法性，如公共产品或服务价格的调整，需要举行听证会，则调价过程中，应该举行听证会，保证公众在调价程序的权利。
项目实施过程中，为实现项目运营效率、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。政府一般会要求对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，并将评价结果作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。
对于绩效评估的概念有着好几种不同的理解，在经济效益、人员管理等方面都会进行绩效评估。大部分的绩效评估包括运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的与评定任务有关的绩效信息（业绩、成就和实际作为等）进行观察、收集、组织、贮存、提取、整合，并尽可能做出准确评价这几个过程。而对PPP项目的绩效评估，应该包括给公众提供公共物品或服务的数量、质量及公众的满意程度。对于PPP管理模式的绩效评估的内容可分为四个方面：一是对于其成本投入的评估、二是对于其产出的评估、三是对于其效率的评估、四是对公众满意度的评估。具体而言：
对于成本投入的评估是指对投资运营的成本，如果对运营成本的投资规模不足，会导致项目运营能力的缺乏，当然对于运营成本的过度投入也会导致运营资金的浪费。对于成本投入的评估要相对于产出来说，也就是说要在维持特定的产出水平时，做到投入成本的最小化。
对于产出的评估可以从基础设施或者是公共服务的数量或规模上进行评估，这种评估是可以定量的。例如污水处理厂每天处理污水的吨数、垃圾处理厂处理垃圾的数量、高速公路项目的车流量、轨道交通项目的列车发行次数、水利枢纽项目的发电量、医院日接待病人的数量、体育场馆可容纳的人数及举办赛事的规模等。在PPP项目中，产出往往是影响政府付费额度的重要条件。
对于项目的效率评估可以分为经济上效率以及社会效率。首先，经济效率就是指上述提到的投入和产出的比例，在最小的投入得到最大的产出时，经济效率才能达到最大。但是仅仅只追求经济上的效益是不够的。PPP项目的公益性对每个项目的要求就是，不单单要达到经济效益的最大，也要达到社会效率的最大化。社会效益就包括对群体的收益程度和对环境的影响等。一个真正优质的项目应该有大范围的受益群体，对一定区域的群众都有有益的影响，对整个区域的发展是起到正向的推进作用的。同时，一个大型的基础设施项目在考察经济效益的同时，必须考虑到对环境的影响，尤其是PPP项目中能源类项目对环境的影响，必须列入到绩效评估机制当中的一个指标之中去。
对于公众满意度的评估可以从两个角度进行评估。一个角度是从项目受益群众的角度进行评估。受益群体通常是基础设施或者公共服务的使用者或者说是消费者，从他们的满意程度能够更直观地评估出产品或者服务的质量的好坏。还有另一个角度即受损群体的满意度，由于PPP多为规模大、周期长的项目，需要占用较大面积的土地或有较长的建设工期，这就涉及到周边土地的征用以及周边群众的安置问题，此外还应考虑到建设期间对居民生活可能造成的不良影响，如噪音、通行不便等。对受损群体造成的消极影响应控制到尽可能小的范围内。
在社会公共服务项目中，公共服务的质量至关重要，因此在实践中，通常会设置一些机制以保障对项目相关设施和服务的绩效进行有效监控，确保实现项目物有所值。在社会公共服务项目、尤其是将绩效作为付费依据之一的项目中，政府方和项目公司通常会在项目合同中约定一个详细的绩效监控方案，以确保项目公司能够达到合同要求的绩效标准。 绩效监控方案通常会明确约定项目公司的监控义务，包括：运营情况监测，例如医院就诊人数、接诊率监测；信息发布，例如向公众公布医疗收费价格；定期报告，项目公司通常按月或按季向政府方提交绩效情况报告； 保证相关信息的真实性、准确性和完整性等。除此之外，绩效监控方案还会列明各项设施和服务的具体绩效标准。
在PPP项目运营过程中，会有很多因素影响项目的定价，其实这些因素同时也会影响到项目运营期间的服务质量和运营的标准。如果发生了政策或者外部环境上的重大变化，就必对项目进行必要的调整以维持项目的可用性及盈利性。
（一）触发条件
触发条件，是指项目的运营过程中，政府和社会资本就PPP项目构建的合作关系的前提条件、经济参数、技术标准等发生变化，导致项目启动调整的条件。
触发条件主要涉及项目运营过程中的市场因素变化的内容。项目签订签订合同时的优势特征丧失、或者同类竞争项目变得更加具有竞争力时，项目的运营条件和标准就需要进行相对的变化，比如增加项目公司的投资或者通过适当地增加政府补贴从而增加竞争力，当然，究竟以何种方式来减小风险，还要根据风险分配原则来进行分配。一般情况下，项目竞争力减弱的风险主要由社会资本承担，所以由项目公司增加投资会比增加政府补贴的可能性更大。
当经济因素包括利率变动、汇率变化、通货膨胀、地区经济、金融市场健全程度等发生变化时，会直接影响到项目运营的经济情况，而这一类风险又是社会资本难以掌控的风险，政府部门可以适当地增加或者减少补贴，或者调整利益分配结构来进行项目运营的调整。同理，政治因素如官僚与腐败等因素及法律因素如法律体系完备程度及法律法规的变化等因素，也是社会资本难以掌控的，所以如果当这部分因素发生变化，使得项目的运营风险加大时，应该由政府通过增加补贴或者少分配利润地方式进行风险的承担。
（二）变更程序
项目变更程序其实与调价机制类似，程序的流程也包括变更提出、评估、批准、认定等。而变更的提出大部分也是项目公司自身提出，提出后由主管的政府部门进行评估，同样，也需要由独立的第三方机构进行评估。批准和认定主要是指政府部门经过论证后，对申请进行批准和认定。这种变更的程序主要还是基于PPP项目合同的行政性特点来设置的，使得政府在最大程度上可以保护公众利益，避免企业因最大化自身利润而损害公共利益。
对于需要采取新增投资和运营费用的，或者需要调整各方利益分配的，可以探寻从民事合同的角度去进行合同变更，由一方提出合同变更的要约，另一方可以论证或者评估，最后决定是否接受要约。双方协商一致的，可以另行签订补充合同进行项目运营条件等的变更。对于运营期间需要进行更新改造和追加投资等大规模地变化的，项目合同应对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、投资控制、补偿方案等进行约定。
值得注意的是，有些重大的变化可能已经不是改变项目的运营条件就能解决的问题，可能需要终止合同，所以在合同中需要明确将这些变化因素进行分类和程度上的划分，列明合同条件。
PPP项目运营管理过程中发生的争议应该通过何种途径解决，最直观有效的机制是直接在合同里约定争议解决机制，根据项目实际情况选择争议解决的机构，为项目解决争议提供便利。。
我国目前的法律法规对于PPP项目的协议的争议解决方式并无明确的规定。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第二十二条规定：“参加PPP项目采购活动的社会资本对采购活动的询问、质疑和投诉，依照有关政府采购法律制度规定执行。项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”表明PPP项目在履行过程中发生争议，争议解决的方式包括仲裁和提起民事诉讼，为PPP项目运营过程中的争议解决提供了便利。
但《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，而且《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”司法解释将《行政诉讼法》第十二条规定的“协议”类型由列举式扩展为一般概念总结，即只要政府和社会资本签订的合同的目的是“为实现公共利益或者行政管理目标”，协议的内容具有“行政法上权利义务的内容”，将被认定为行政协议。但PPP项目协议具备行政协议和民事合同的双重属性，因此PPP项目协议的争议解决方式在实践中存在不确定性，而且司法解释对“政府特许经营协议”无明确规定，则实践中如何解释适用有待于司法实践的检验。
上述规定关于PPP协议争议解决的不同规定直接影响社会资本参与PPP项目的信心，因为社会资本无法确定行政诉讼法司法解释的适用范围，发生争议后，法院如何认定政府和社会资本在PPP项目协议中约定的争议解决方式将直接影响争议事项的解决。因此建议政府在对PPP模式进行立法规范的过程中，能够消除PPP模式争议解决规定的争议，消除社会资本参与PPP项目的顾虑。