简述行政处罚“一事不再罚”
简述行政处罚“一事不再罚”
孙继承
本文主要观点与2016年《农业行政处罚中数个违法行为的判断与处理问题研究》（另题为《农业行政违法竞合的判断与处理问题研究》，有网站转载时删去了“农业”）基本一致。当时《行政处罚法》尚未修改，对“同一违法行为”的规定过于简洁，实践中分歧较大。本文结合新《行政处罚法》第二十九条新增规定，对“一事不再罚”进行了再思考和分析（仅供参考和讨论）。如转载本文，请勿做任何修改。
一、对 “一事不再罚”的再认识
新《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第二十九条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
这一条是关于“一事不再罚”的唯一法律规定。一直以来，这个问题规定很模糊、理论有争议、实践不统一。新《行政处罚法》的这一条较旧法多了一句“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，用语不多、意义重大。笔者理解，这一句有两层含义：一是对“一事不再罚”的“一事”进行了明确，即“同一个违法行为违反多个法律规范”，对执法和司法实践都具有很重要的指导作用（学术探讨中争议仍然比较大）。二是对“一事不再罚”的“不再罚”进行了实务操作上的说明，也就是说罚款按照数额高的规定处罚。但要注意，不是说只适用罚款高的这个处罚条文；如果另外的处罚条文有不同的罚种，应当依法实施并罚。
二、对“一事”的再分析
判断了“同一个违法行为”，也就是判断了“一事”。按旧法规定判断“一事”的线索只有“同一个违法行为”，所以讨论难度很大、观点也很多；新法在“一事”上增加了一点线索，就是“违反多个法律规范”。这样来看，“一事”的“条件”就变成两个：同一个违法行为；这个违法行为违反多个法律规范。下面再分析：
首先，违反多个法律规范是指对应多个处罚条文。至于违反了几个禁则条文，与“一事不再罚”无关。我们都知道，刑法中没有禁则，只有法则，如果说违反刑法中的多个法律规范，很好理解，一般就是指触犯了几个罪名。但行政法领域不同，首先是部门法很多，其次是各部门法立法技术不均衡或不一致，导致在有的部门法中，有禁则而且有罚则，而有的部门法中，没有禁则但有罚则。那么，违法行为违反1条禁则和1条法则，或者说违反2条禁则和1条罚则，或者说违反0条禁则和2条罚则，算不算“违反多个法律规范”？表面上看，是要算的。但是，就适用“一事不再罚”来说，就“一事”的认定来说，上面的几种情况，只有最后一种算。
其次，如何理解“对应的是多个处罚条文”。也就是说，一个行为，能找到多个处罚条文进行处罚。对“多个处罚条文”，在同一部门法律之内，有以下几种情况：1.仅仅是指同一部法律的多个不同的处罚条文。2.也包括同一个处罚条文的不同项。3.也包括上下位法的同一类处罚条文。笔者理解，上述1.3属于本文探讨的“多个处罚条文”。2不属于，理由在于：法律规范完整地包括独立的行为模式和法律后果，同一个处罚条文的不同项，在行为模式上是独立的，但在法律后果上不是独立的。因此，同一个处罚条文的不同项，受制于（或表现为）一个而不是多个法律规范。实际上，在同一部门法的不同法律之间，或者在不同部门法之间，也存在上述情况，而且更为复杂一些，暂不讨论。需要说明的是，不同时间同类行为对应的同一个处罚条文（如同一个违法产品，昨天和今天分别卖了100袋），这种情形是多个行为，暂不讨论。
第三，同一个违法行为是指一个行为对应多个处罚条文。实际上，违反多个法律规范，是对同一个违法行为的进一步解释和说明（所以前面的条件加注了引号）。容易理解的是，违反法律规范的行为，当然是违法行为（行政法领域）。在此基础上，笔者将“同一个违法行为”拆分为两种表述：第一种表述，多个行为，违反多个法律规范。第二种表述，一个行为，违反多个法律规范。哪种表述符合其本意？显然，多个行为违反多个法律规范，不是“一事”，是“多事”，和“一事不再罚”无关，但是可能和竞合有关（竞合的判断与处理问题，也比较复杂，另有机会再讨论）。因此，第二种表述符合“同一个违法行为”的本意。重复一遍，同一个违法行为，是指一个行为，违反多个法律规范的情形。如果违法行为没有对应的处罚条文，那么，探讨“一事不再罚”没有任何意义。从这个角度说，判断 “同一个违法行为”的标准是：一个行为、对应多个处罚条文。这个时候，一个行为违反的法律条文（禁则），可能是零个，可能一个，也可能是多个（和立法表述或技术有关），但对应的是多个处罚条文。
三、对“一个行为”的认定
判断“同一个违法行为”的难点，在“一个行为”。准确认定了“一个行为”，才能准确适用“一事不再罚”。
一是“一个行为”的含义。在这个方面，参考刑法领域的有关研究很有必要。需要说明，行为是事实状态，是存在面的现象，它是法律评价的对象。行为存在或不存在，存在几个，都是客观的。行为本身无非法合法之分。但是，一旦作为法律评价的结果，行为就转变为“违法行为”或“应受处罚行为”。这样的一个行为概念，可以说是一个“裸”的行为概念[1]。张明楷教授主张，所谓一个行为，不是从构成要件的评价上看是一个行为，而是基于自然的观察，在社会的一般观念上被认为是一个行为，并且还要进行某种程度的规范评价[2]。我国台湾地区韩忠谟教授认为，所谓一行为，亦仅需自然意义上之行为（即一个举动），即为已足[3]。在日本，判例也认为，行为单一是脱离法的评价、不考虑构成要件观点的自然观念下，行为人的动态在社会见解上被评价为一个的场合[4]。日本学者中山敬一认为，所谓自然意义的一行为，是指行为的决议在一个意思活动中被现实化的情况[5]。
二是“一个行为”的判断。一个行为，是基于自然的观察、在社会观念上是一个行为。笔者理解，对是否属于一个行为的判断，应当从事实着眼，从行为人的意思活动是否单一以及身体动静在现实上是否贯彻了意思的单一性这两个方面去考察，同时，还应当考虑社会通念和行政法规范的行业、部门独立性特征。而且，行为个数的判断，是具体判断而非抽象判断，是个案判断而非统一判断。正如我国台湾地区学者李锡尧教授所言，“违反行政法义务之行为是否为一行为，系个案判断之问题，即必须就个案具体事实予以判断，而不是就某法规之间关联为何，或就抽象事实，予以抽象判断”[6]。
第一，在行政法领域，对一个行为或行为单复数的判断，需要脱离法的评价，只能从行为人的意思活动是否单一以及身体动静在现实上是否贯彻了意思的单一性这两个方面去考察。所谓“脱离法的评价”，可以理解为，由非法律学者之客观第三人依自然观察方式认可的“一个行为”。第二，对自然意义上的一行为的认定还应考虑社会通念。例如，兽药销售者一次向购买人销售了1000箱兽药。从自然举动看，一次搬一箱则搬一千次，当属多个行为。但在社会观念上，这种多次搬运是基于一次销售的故意而发动，其多次搬运行为并无独立性质，因此只被视为一个销售行为。第三，对社会通念的理解，也要考虑行政法规范具有行业性、部门性的独立特征。比如，行为人未领取农药经营许可证和种子生产经营许可证，在一次销售行为中同时向购买者销售一瓶农药和一袋种子，尽管从“一般的”社会通念看是一个行为（不作为），但这个不作为在熟悉法律规定的社会通念看来，是两个不作为，因此应评价为两个行为。第四，对于多次反复实施违反同一个禁止性或义务性规定的（或称之为连续性违法），是否属于一个行为？例如，交通领域常见的，多次反复闯过不同的红绿灯路口，农业领域常见的，多次反复销售同一个未审定的主要农作物品种，或者多次销售不同种类的未审定主要农作物品种。毫无疑问，这种情况不是一个行为，而是多个行为构成的同一类行为。第五，对一个行为的判断，应当允许行政机关有一定的自由裁量权。例如我国台湾地区有关标准明确，处罚机关可结合行为人违反法律之动机及目的、违反法律之手段、违反法律义务之影响程度和违反法律义务所致之所生危害及损害等因素综合把握其属几个行为[7]。
四、“一事不再罚”即“一个行为对应多个处罚条文”的具体示例。
适用《行政处罚法》第二十九条，判断“同一个违法行为”，核心是判断“一个行为”和“对应多个处罚条文”。就理论谈理论结果，在执法实践中往往“难以下咽”。因此，必须关注法律规定的处罚条文。下面以《农药管理条例》中农药经营环节违法行为为例。
例1.某经营者经营了某个假农药，同时这个农药标签也违法。属于一个自然行为，对应了处罚条文第55和57条，符合“同一个违法行为”特征。这是“一事不再罚”的典型案例。
例2.某个未取得农药经营许可证的经营者，今天卖了C品种劣质农药。对应的处罚条文分别为第55和56条，符合“同一违法行为”特征，因此在罚款上受《行政处罚法》上述条文的限制。
例3.某农药经营者今天卖了个A品种假农药，明天又卖了个B品种假农药。是两个行为，因此不符合“同一违法行为”特征。在罚款上不受《行政处罚法》上述条文的限制。
例4.某经营者向未取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药，同时经营的这个农药还是劣质农药。这是两个自然行为，对应了两个不同的处罚条文（第56、57条），不符合“同一违法行为”特征，因此在罚款上不受《行政处罚法》上述条文的限制。前一个自然行为发生在采购环节，是以不作为方式完成的（未主动索取核对供货方的经营资质），后一个自然行为发生在销售环节，是以作为的方式完成的。笔者理解，这种情况应当并罚。
例5.某名未取得农药经营许可证的经营者，今天卖了D品种假农药。对应的处罚条文为第55条，只是一个处罚条文，不符合“同一违法行为”特征。不受《行政处罚法》上述条文的限制。
特别说明例2和例5：一是，二者的行为基本相同或类似，区别在一个是卖的劣质农药、一个卖的是假农药，由于对应的处罚条文数量不同，导致在是否违反多个法律规范上的判断结果也不相同，因此造成了在“一事”的判断上出现差别。笔者理解，这种情况是由立法技术造成的。二是，例2中的未取得经营许可和例5中的未向取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药，这两个行为都是以不作为方式完成的。未取得经营许可，属于继续性的违法行为（违法行为与违法状态同时继续），未向取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药，属于状态性的违法行为（违法行为已经结束，但违法状态继续）。因此，未取得经营许可的情况下，经营了某个产品，仍属于一个行为。但是，未向取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药，然后经营该农药的，属于两个行为。
拓展阅读：
[1]陈兴良：刑法行为论的体系构造，载《中山大学法律评论（第8卷）》2010年第1期。
[2]张明楷：《刑法学》，法律出版社2003年版，第368页
[3]林山田著：《刑法通论》，三民书局1986年版，第339页。
[4]赵丙贵、路军、王明辉著：《刑法竞合问题研究》，中国检察出版社2013年版，第38页。
[5]山中敬一著：《刑法总论II》，成文堂1999年版，第923页。
[6]李锡尧：《行政罚法》，元照出版公司2005年版，第39页。
[7]例如，2015年6月22日，我国台湾地区“卫生福利部”发布部授食字第1041302023号令之“食品安全卫生管理法行政罚行为数认定标准”指出，“依本法有不得制造、加工、调配、包装、运送、贮存、贩卖、输入、输出、作为赠品或公开陈列特定物品之义务而违反者，依下列基准判断其行为数：一、不同日之行为。二、不同品项之物品。三、不同场所之行为或物品。四、受侵害对象之个数。五、限期改善之期限。六、其它经主管机关认定之事项。”。上述规定充分结合了行政法的实践，处罚机关在行为个数的认定上有充足的自由裁量权，这种裁量在行政处罚实践中是非常必要的。