行政处罚当事人问题：职务行为还是个人行为
孙继承
在“当事人”与某个主体存在职务或委托关系的行政处罚案件中，当事人的认定是个问题。这两天看到法内逍遥发了一个案例，前段时间群里的同事也讨论过类似问题，这类案件当事人的认定比一般案件要复杂。如果行为人的违法行为是职务行为，则处罚的对象是公司或单位，如果行为人的违法行为是个人行为，则处罚的对象是行为人本人（这里不讨论共同违法）。如合作社社员的行为是否为代表合作社的职务行为。还有代购问题。等等。个案不同，行为的方式和结果不同，当事人认定的结果会不一样。
判断是否属于职务行为，可以综合参考的几个方面：1.该行为是否具有单位的明确授权，是否是具有雇用关系的工作人员所为。比如合作社将土地流转给个人使用，个人自主种植农产品的过程中，涉及到的农残超标的问题，违法主体一般不应是合作社。2.该行为是否发生在工作时间、工作场所，单位对该行为的工作范围、工作目的是否有明确的指示或授权。比如农药经营店的销售员，在店里里面用设备涂改农药生产日期的行为，也应当认定为经营店的行为。3.该行为是否是以单位的名义实施。比如协议或口头约定由谁实施这个行为。比如饲料生产企业的业务员，拿着盖有企业公章的空白合同对外签订协议，销售了企业生产的不合格饲料，这个行为的违法主体，一般应当为生产企业。4.该行为是否是该工作人员的工作职责范围之内，行为的内容是否是工作需要。5.该行为产生的利益由谁享有。
本文整理12个案例，有一个是授权委托书的案例，一起放进来了，可以学习一下类似案件中法院对这类问题裁判时所考虑的方面。供大家参考。
1.（2020）浙行申453号。
朱**申请再审称：原判认定本案中只有黄*明个人非法销售案涉餐厨饲料，绿洲公司没有非法销售，认定事实错误。
首先，黄*明销售餐厨垃圾衍生物的行为应认定为职务行为。餐厨垃圾衍生物出自绿洲公司，黄*明系绿洲公司员工，驾驶绿洲公司餐厨垃圾回收车、身着绿洲公司员工服装对外销售案涉餐厨垃圾衍生物，应认定黄*明的销售行为系其履行职务的行为；
其次，在黄*明的第一份笔录中，其明确讲到，是绿洲公司让其对外销售案涉餐厨垃圾衍生物。再次，绿洲公司生产的餐厨垃圾饲料不仅出售给朱**等本地养殖户，还销售给安徽上海等外地养殖企业。说明该餐厨垃圾衍生物对绿洲公司来说存在利益价值，黄*明向外销售餐厨垃圾衍生物且数量逐渐增多，绿洲公司不可能不知道。即便没有明确证据能够证明绿洲公司参与非法销售，也应认定绿洲公司默示认可黄*明的销售行为。
最后，按照常理，黄*明作为公司员工，销售公司生产的按照环保法律规定不得随意处置的餐厨垃圾衍生物，在长达两三年时间，数量成千上万吨，绿洲公司不可能不知情。故绿洲公司也应受到行政处罚，原判认定绿洲公司没有责任，不符合事实和法律规定。
浙江高院认为，本案的审查重点为原海宁农经局作出的被诉行政处罚决定和海宁市人民政府作出的被诉复议决定是否符合法律的规定。
《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条对“饲料”的定义、范围作了明确规定，本案中黄*明向朱**出售的餐厨垃圾衍生物并不属于“饲料”。
同时，《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料、饲料添加剂的生产者和经营者的经营资格也作出了相应规定，绿洲公司并非饲料、饲料添加剂的生产和经营企业。原海宁农经局将黄*明向朱**出售绿洲公司餐厨垃圾衍生物的行为认定为“属于将非饲料当做饲料向他人销售”，定性准确。
关于黄*明销售“饲料”的行为属于个人行为还是职务行为的问题，原海宁农经局通过调查查明案涉“饲料”的款项由黄*明保有，且无证据证明其向绿洲公司上交该款项，也无证据证明黄*明的行为受到绿洲公司委托或者属于履行绿洲公司指派的职务行为，故认定销售“饲料”系黄*明个人行为具有事实依据。
《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条规定，饲料、饲料添加剂生产企业、经营者有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令停止生产、经营，没收违法所得和违法生产、经营的产品，违法生产、经营的产品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在生产、经营过程中，以非饲料、非饲料添加剂冒充饲料、饲料添加剂或者以此种饲料、饲料添加剂冒充他种饲料、饲料添加剂……举轻以明重，无饲料经营资质的黄*明将餐厨垃圾衍生物冒充饲料销售的行为显然违法。海宁市农业农村局经集体讨论后决定责令黄*明停止违法行为并处以罚款14000元，并无不当。
朱**主张其养殖的羊系因食用黄*明向其销售的餐厨垃圾衍生物而死，属于违法行为损害后果，但朱**对该主张并未能提供证据加以证明，也无证据证明朱**在羊死后向海宁市农业农村局报告死因异常并要求进行死因鉴定，而对无害化处理的动物在处理前应先进行死因鉴定并非农业农村局的法定职责，故朱**称羊死因不明的后果归责于农经局无事实和法律依据。
2.（2018）鄂行再19号。
好江南公司申请再审称，1.武汉市环保局认定违法当事人错误。好江南公司员工个人的违法行为，并非履行职务行为，其后果及法律责任应由个人自负，不应由好江南公司承担。原一、二审判决和被诉行政处罚决定混淆单位职工的职务行为与个人违法行为应承担的法律责任的区别，将个人违法行为中单位应承担的民事责任混同于行政责任
湖北高院认为，好江南公司作为涉案机动车排放检验机构，该公司及其负责人应当对检验数据的真实性和准确性负责。好江南公司认为虚假检测行为系公司职工的个人违法行为，与公司无关，且检测报告的出具已经武汉市环保局的审核，相应的责任不应由好江南公司承担。该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。《大气污染防治法》第一百一十二条第一款明确规定了伪造机动车排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，所应承担的法律责任。本案中，虚假检测系好江南公司职工利用职务的行为，虚假检测报告系以好江南公司名义出具，均应认定为公司的违法行为。
3.（2013）新行再终字第9号
阿克苏市人民法院认为，亳州医药公司是在安徽省领取的《药品经营许可证》，许可证注明该公司仓库地址为亳州市亳古路，王文礼虽持有该公司的授权委托书，但实际与公司是挂靠关系，公司从王文礼购货金额中抽4％，其余货款向王文礼返还，向王文礼提供相关资料。王文礼从总公司购进药材，自行就地分装，在阿克苏市中医院设置仓库仓储，药品现货就地销售，对此事实有王文礼本人陈述及相关人员的证实，王文礼的行为属无《药品经营许可证》，借药品经营企业提供的条件参加药品经营的情况，阿克苏地区药监局认定王文礼无证经营的事实无误，处罚主体正确。
阿克苏地区中院认为，王文礼在上诉时提出其是职务行为，处罚王文礼个人主体错误。根据阿克苏地区药监局调查情况看，亳州医药公司并未同阿克苏市中医院和阿克苏地区第二人民医院签订购销中药材合同，也未直接发货；而是王文礼个人在阿克苏市中医院设有两个库房，提供医疗单位需货情况直接供货、结帐。故王文礼辩称其行为是职务行为，处罚主体错误的上诉理由不能成立。
原再审法院认为，本案中，王文礼从亳州医药公司购进中药饮片，私自设置库房在阿克苏进行分装，现货进行销售。依照相关药品监督管理的法律规定，如果亳州医药公司异地设置库房销售药品，则必须要在阿克苏地区药监部门进行许可登记，这是本案违法行为的关键所在。毫州医药公司虽然给王文礼出具了授权委托书授权其在阿克苏地区销售药品，但不能超越法律规定授权其在异地设置库房现货销售药品，此异地设置库房销售药品的行为系法律所禁止的行为。毫州医药公司为王文礼出具授权委托书、出借药品调拨单、开具发票等行为，亦属于国家明令禁止的出租、出借证照行为。毫州医药公司与王文礼之间属名为授权委托实为挂靠经营关系，双方行为规避并违反了国家的禁止性规定，故王文礼称自己是授权委托的职务行为的理由与法相悖，不能成立。阿克苏地区药监局认定王文礼违法经营药品证据确凿，本院予以支持。
王文礼仍不服，向本院申请再审称，被申诉人处罚我个人主体有误。我是亳州医药公司的授权委托人，行政机关对我个人行政处罚不当。
本院认为，在阿克苏地区药监局（阿地）药行罚（2006）67号行政处罚决定书所列违法事实中，并未载明王文礼存在阿克苏地区药监局所主张并予处罚的“挂靠经营”的事实。行政处罚书中未列该违法事实而以该事实为据进行处罚认定，侵害了王文礼的合法权益，显属错误。且从（阿地）药行罚（2006）67号行政处罚决定书所明确载明的违法事实的内容看，该决定书明确载明王文礼系亳州医药公司的委托代理人，亳州医药公司对此事实亦始终予以认可，则王文礼代理行为的后果依法应由被代理人亳州医药公司负担。行政处罚的对象亦应是亳州医药公司，处罚王文礼个人显属处罚主体错误。综上，王文礼关于阿克苏地区药监局对其个人处罚有误的申请再审理由依法成立，本院对此予以支持。
4.（2021）皖04行终25号
2020年2月9日送货时，原告的员工将上述批次家用粉10件，共计80袋，将生产日期涂改成“2020/01/09、19:27:19、合格”销售给了淮南润家福商贸有限公司，销售价格是96元/件，该批涂改日期家用粉货值金额960元。
一审法院认为，原告田家庵区新纯百货店的员工将涉案面粉上的生产日期进行了涂改，可以认定原告田家庵区新纯百货店标注虚假生产日期，故被告认定事实清楚。对于原告认为是原告员工的个人行为与原告无关，但在原告未能举出相反证据证明的情况下，对原告员工标注虚假生产日期的行为，被告对原告进行处罚并无不当。
淮南中院认为，关于被上诉人作出的行政处罚决定书处罚主体问题。上诉人田家庵区新纯百货店的员工权虎为提升业绩，对涉案面粉上的生产日期进行了涂改，该行为应系职务行为，其违法后果应由田家庵区新纯百货店承担，故被上诉人淮南市市场监督管理局认定田家庵区新纯百货店标注虚假生产日期，认定事实清楚，对其作出处罚并无不当。
5.（2021）皖04行终2号
一审法院认为，本案中，吴璇抗辩称其系山东祥宏堂医药有限公司的工作人员，其销售案涉“玖味盖宝”牌氨糖螯合钙食品及医疗器械系职务行为，并提交了山东祥宏堂医药有限公司的营业执照、食品生产经营许可证、销售委托书、聘书拟证明自己的主张；但在谢家集区市场局询问调查期间，吴璇又声称其为安徽合利健康产业有限公司工作人员，涉案产品系从该公司购买所得；原告陈述前后矛盾，因谢家集区市场局询问笔录的形成时间早于本案庭审诉讼时段，本案行政调查初期形成的证据比较具有证明效力，且原告提交的营业执照等证据亦不足以证实吴璇与山东祥宏堂医药有限公司即存在劳动关系，故该院对原告的辩解意见不予采信。
淮南中院认为，吴璇是否为公司职务行为。结合查明事实，在谢家集区市场局进行调查期间，吴璇对其所销售保健品的来源陈述前后不一、存在矛盾之处，对此其亦未作出合理解释；且吴璇提供的证据不足以证实其系山东祥宏堂医药有限公司工作人员、其销售行为系职务行为，故本院对其该上诉理由不予采信。
6.（2020）京03行终778号
北京三中院认为，本案中，涉案罐车驾驶员张某某为吉运通公司员工；驾驶员张某某是在工作时间、从事吉运通公司经营的业务即驾驶罐车清运污水时实施的排放污水行为；且驾驶员张某某实施的排放污水行为是为完成吉运通公司指派的工作过程中实施的。据此，朝阳区生态环境局确认驾驶员张某某系行使职务行为，认定由吉运通公司承担行政责任结论正确，本院予以确认。
7.（2020）甘05行终2号
天水中院认为，甘肃省石油供销总公司上诉称：“一审法院认定委托代理人喜某的代理行为系履行上诉人的职务行为是错误的。喜某在上诉人涉嫌非法零售成品油行政处罚一案中是上诉人的委托代理人，如果上诉人涉嫌其它案由的行政处罚则喜某无权代理。”的上诉理由，经查，本案案发后，上诉人即于2019年7月8日向被上诉人提交了授权委托书，全权委托喜某处理“涉嫌零售成品油一事”。本院认为，市场监督管理部门在查处违法销售产品案件中，不仅要查处其是否具有销售主体，对所销售的产品一并进行产品质量检测亦属被上诉人的法定职责，本案的案件事实是同一个案，并非两个不同的案件，故上诉人向被上诉人所提交的授权委托书就是对本案的授权委托。
8.(2019)粤71行终517号
本案的诉争焦点及关键事实是：被举报人陈勇、周艳林、周超与原告之间的送货交易行为是被举报人的个人行为，还是以穗川公司名义对外履行职务行为。如果被举报人陈勇、周艳林、周超与原告之间的交易行为是被举报人的个人行为，那么被举报人陈勇、周艳林、周超涉嫌从事无照经营的违法行为；如果被举报人陈勇、周艳林、周超与原告之间的交易行为是被举报人以穗川公司名义对外履行的职务行为，那么不存在被举报人陈勇、周艳林、周超涉嫌从事无照经营事实。对此原审法院判析如下:
首先,当事人提交的《送货单》、穗川公司《营业执照》《危险化学品经营许可证》及三名被举报人的缴纳社保费用凭证、劳动合同、广州市中级人民法院作出的（2017）粤01民终1454号《民事判决书》、广州市从化区人民法院作出的（2017）粤0184执2549号之一《执行裁定书》等证据材料证明如下事实：穗川公司自2011年4月6日设立，经营范围为化工产品批发与零售，自设立以来，被举报人陈勇一直是该公司法定代表人，陈勇、周艳林均为该公司股东，陈勇、周艳林、周超均为该公司员工。
其次,针对原告与穗川公司买卖合同纠纷一案，广州市中级人民法院已经作出（2017）粤01民终1454号终审判决，该《民事判决书》第59页第二段“一、关于穗川公司的诉讼主体资格问题：本案穗川公司起诉虽不持有买卖合同，但持有送货单，送货单人员为陈勇、周超、周艳林，其中陈勇为原告的法定代表人，提供了周超、周艳林的劳动合同，足以证明上述送货人员的送货行为是代表穗川公司的职务行为，根据《中华人民共和国民法通则》第四十三条之规定，上述人员的行为效果归于穗川公司。因此，穗川公司有权提起本案诉讼。”该《民事判决书》第67页第二段“……虽然上诉人以双方之间不存在买卖合同为由对被上诉人举证的送货单不予认可，但结合生效判决认定的事实，被上诉人举证的送货单、上诉人的陈述以及证人证言，已经形成完整的证据链，足以证明上诉人拖欠货款的事实，因此原审法院认定上诉人应当对欠款承担清偿责任并无不当。”该判决书已经生效，已经明确认定三名被举报人送货是代表公司的职务行为，以及银行转账给陈勇个人账户产生的法律后果，都由穗川公司承担，虽本案原告对前述买卖合同及被举报人的公司职务行为不予认可，但结合生效判决认定的事实，及本案证据《送货单》、穗川公司《营业执照》《危险化学品经营许可证》及三名被举报人的缴纳社保费用凭证、劳动合同，已经形成完整的证据链，足以证明被举报人的涉案行为为公司职务行为的事实，因此被告根据其查明的事实及上述生效判决书认定被举报人涉案行为为公司职务行为,其交易行为并非原告举报所称的无证照经营行为,该认定行为并无不当。
广州铁路运输中级人民法院认为，上诉人主张陈勇、周艳林、周超涉嫌从事无照经营行为，但生效民事判决已确认三名被举报人的交易行为系代表穗川公司执行单位职务行为，而非个人从事无证照经营行为，故被上诉人天河区市监局作出不予立案的被诉回复并依法送达给当事人，并无不当。
9.（2018）豫13行终85号
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。刘田田在行政处罚程序中申辩其占有的湖北久大（应城）有限责任公司1579件桂花牌加碘精制盐系代表久大（应城）盐矿有限责任公司销售一公司销售，并非个人行为，其提交有久大（应城）盐矿有限责任公司销售一公司任命“刘田田为河南省南阳市邓州市办事处主任”的任命书、久大（应城）盐矿有限责任公司用工协议、久大（应城）盐城有限责任公司食盐批发许可证、阜阳九珍食品有限公司道路运输经营许可证、久大（应城）盐矿有限责任公司营业执照、食盐定点生产企业证书、仓库租赁协议、增值税发票等证明材料，证明刘田田受雇于久大（应城）盐矿有限责任公司销售一公司，形成了相应的证据链条，上诉人邓州市盐业管理局对上述事实并无充足证据加以反驳，其在行政行为作出后收集的证据不能作为其行政行为合法的证据。邓州市盐业管理局作出（邓）盐政罚【2017】第1号处罚决定的证据为“1、物证：纸箱装1×20㎏盐产品1579件；2、现场照片”，仅能证明被告邓州市盐业管理局实施查封扣押行为的现场情况，无法证明“刘田田擅自购进、批发、销售盐产品”这一事实，结合以上情况，邓州市盐业管理局作出（邓）盐政罚【2017】第1号处罚决定认定事实不清。
10.（2015）三中行初字第388号
抽检产品生产期间，张××系当事人的车间主任，是当事人农药产品质量的直接责任人员，其履行职务期间实施的行为应认定为当事人的行为，产生的法律后果应由当事人承担；我部抽检的产品系在当事人成品仓库抽取，数量达80件，均附有合格证，明确标明“经检验合格准予出厂”。据此，当事人的申辩理由，不能成为其生产假农药的免责事由。且当事人主张贴错标签是其员工张××的恶意报复行为有悖常理。
北京三中院认为，关于原告公司称涉案农药被检测不合格系其车间主任主观恶意行为所致的问题，本院认为，鉴于农药产品的特殊性，原告公司作为农药生产企业，应对农药生产环节进行严格管理，对农药产品质量进行严格把关。本案中，在抽查涉案农药的生产期间，张××系原告公司的车间主任，系农药生产安全的直接责任人员，但其仅参与了整个农药生产过程中的一个环节，如果仅凭张××的个人行为即造成原告公司能够生产出假农药的严重后果，显然有悖生产规范，同时亦反映出原告公司对涉案农药的生产管理存在严重的疏漏，因此原告应对生产出假农药这一严重后果承担法律责任。
11.（2015）青行初字第2号。
本院认为，被告负有在本市行政区域内进行畜牧行政处罚的职责，故被告主体资格适格。被告在接到杨海国举报后，及时立案、调查取证，在法律规定的期限内向原告送达了行政处罚事先告知书，告知其陈述申辩的权利，并向原告送达了行政处罚决定书，被告作出处罚决定的程序合法。被告据以处罚的是利害关系人杨海国的笔录、原告向齐小涛支付3115元网银交易记录、空包装箱的照片、剩余疫苗的照片、涂抹过的杨海国的欠款记录，在被告的合议笔录中载明“第一，高欢以代购的形式销售给杨海国兽用蓝耳疫苗1000头份，事实清楚，定为无证经营兽用生物制品的违法行为无异议。第二，从调查情况看，高欢只购进了1000头份疫苗，且全部销售给杨海国，没有证据证明高欢还有其他的违法行为。”经庭审查明，原告服务部的经营范围中无经营生物制品，但原告与杨海国对由谁联系购买疫苗陈述不一致。原告诉称是在杨海国的一再要求下替杨海国代购，庭审中杨海国也认可自2014年9月其其给原告丈夫打电话要疫苗，原告在庭审中提交的出库单中载明的购买单位是杨海国。被告在处罚前未向北京东方鼎农商贸有限公司或具体经手人齐小涛调查核实，杨海国亦未向原告支付疫苗款或出具欠款凭证。从被告作出处罚时收集的证据来看，不足以证明原告有经营生物制品（疫苗）的行为。
12.(2020)鄂1003行初29号
公安县农业农村局答辩称，原告姚辉认为自己没有向农户销售农药，不存在经营行为的理由与客观事实不符合。首先，姚辉称其与朱易凤之间仅仅只是代理服务关系，朱易凤是其示范户，其为朱易凤提供技术服务，两人并不是经营买卖关系。但朱易凤称其并不是原告姚辉的示范户，姚辉并未为其提供技术服务，其与姚辉只是生意上的伙伴关系，退一步讲，即使朱易凤是姚辉的示范户，姚辉也不能在没有取得相关行政许可的情况下对朱易凤销售农药。其次，姚辉在向朱易凤销售农药时并不知道其葡萄种植面积，其向朱易凤销售的农药数量远远超过了朱易凤自家使用量。另外，刘学莲和章丽的询问笔录表明，他们通过电话联系姚辉时，姚辉让他们直接到朱易凤家中购买农药，说明他对于朱易凤有超出自身需求量的农药的事实是明知的，这是典型的销售行为而非原告所称“代购”行为。再则，事实上姚辉提供自己的配方邀请第三人生产然后贴上“夏黑专用膨大剂夏黑1号”和“夏黑专用膨大剂夏黑2号”标签出售，这已经不属于代购的行为了。
法院认为，原告提出其“并非经营主体。没有与农户之间发生交易往来，与朱易凤系代理服务关系”的主张不成立，不予支持。