一封答复书引发的行政诉讼：不动产登记资料可否通过政府信息公开方式获取？

案情概述

2018年4月25日，陈某某将《政府信息公开申请表》以挂号信的方式寄给某市不动产登记机构，申请公开《某市挂牌出让国有建设用地使用权公告》（2017年第××号）所对应的土地储备证书。该登记机构收到申请后，于2018年5月3日向陈某某邮寄送达《关于陈某某要求政府信息公开的回复》，告知市自然资源和规划局（以下简称“市局”）已于2018年1月26日就同一问题作出了答复书，在附件中告知了陈某某所要求申请公开的信息。陈某某不服登记机构作出的信息公开答复，向某区人民法院提起行政诉讼。

2019年4月19日，该区人民法院一审裁定，驳回原告陈某某的起诉。陈某某不服，上诉至该市中级人民法院，2019年6月24日，市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。

争议焦点及法律分析

本案的争议焦点主要体现在三个方面。

登记机构是否具有挂牌出让国有建设用地使用权的相应职权。土地使用权出让，是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

目前，我国土地使用权出让有拍卖、招标、挂牌和双方协议四种方式，而行使土地出让权的部门在法律法规中有明确规定。《城市房地产管理法》第12条规定，土地使用权的出让由市、县人民政府土地管理部门实施；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第6条第2款更是明确规定，市、县国土资源行政主管部门会同有关部门拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县国土资源行政主管部门组织实施。

不动产登记机构的职责则是负责不动产登记。《不动产登记暂行条例》第2条规定，不动产登记机构的职权是依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿。因此，不动产登记机构并不具有挂牌出让国有建设用地使用权的相应职权。

登记机构能否作为申请政府信息公开的被申请人。“有权必有责，权责相一致”是行政法的基本原则。政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开的主体必须具有该项信息公开的职权，《政府信息公开条例》规定了五类政府信息公开的责任主体：一是谁制作、谁公开，即行政机关制作的政府信息，由该制作机关负责公开；二是谁保存、谁公开，即行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由该保存机关负责公开；三是谁最先、谁公开，即行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由最初获取该政府信息的行政机关负责公开；四是以谁名义、谁公开，行政机关的派出机构、内设机构依法对外以自己名义履行行政职责的，可以由该派出机构、内设机构公开工作；五是谁牵头、谁公开，两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头机关负责公开。

不动产登记机构不具有挂牌出让国有建设用地使用权的相应职权，更不属于前述五种责任主体，所以不能成为该项政府信息公开的被申请人。在当前不动产统一登记和“互联网+不动产登记”的背景下，不动产登记机构与很多职能部门之间的信息实现了共享，但这并不能就此认定不动产登记机构可以作为这些政府信息公开的被申请人，承担政府信息公开的职责。

登记机构的答复行为是否侵犯了当事人的合法权益。该案中，陈某某就与本案相同的信息公开申请内容已向市局提出了政府信息公开申请，市局作为挂牌出让国有建设用地使用权的职权部门，已经向原告陈某某作出了书面答复，其知情权已经得到了实现。当事人再以相同诉求向登记机构申请政府信息公开已明显于法无据。虽然在“民有所呼、我必有应”的理念下，登记机构出于保障当事人合法权益的初衷，对其信息公开申请作出了程序性答复。但该答复内容仅为告知当事人一个事实，并不对当事人的权利义务产生实际影响，当事人不能因此而提起行政诉讼。

该案带来的思考

该案虽然案情简单，对于公民和不动产登记机构来说，却有值得反思之处。

确定适格的受理机构是实现知情权的重要保障。本案中，陈某某在未查清挂牌出让国有土地使用权的职权归属部门的情况下，错误地将不动产登记机构作为申请政府信息公开的受理机构，这样既无法获取其需要的政府信息，同时又浪费自己和登记机构的时间和精力，实属不该。

明显超出法定受案范围的诉讼无法得到法院支持。公民向法院提起行政诉讼的前提是行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了当事人的合法权益。本案中，陈某某向不具有案涉行政职权的不动产登记机构申请信息公开已然错误，后又以不动产登记机构无涉其权利义务的程序性答复向法院起诉，显然不符合起诉条件，无法得到法院的支持。

诉讼是法律赋予公民的一项重要权利，但不能滥诉。诉讼是实现当事人权利救济的一种有效方式。本案中的当事人在向其他部门申请信息公开且权利已经得到保障的同时，又以同样的内容和形式向不动产登记机构申请信息公开，其后以包括登记机构在内的相关部门所作的答复一并提起行政诉讼，明显涉嫌滥诉。若被确定为滥诉的，依据最高人民法院出台的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，人民法院依法不予立案，甚至会追究当事人的法律责任。

明确政府信息公开和不动产登记资料查询的区别。不可将不动产登记资料以政府信息公开的形式公之于众。根据《政府信息公开条例》第36条第7款规定，所申请公开信息属于不动产登记资料等信息，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。2016年，国务院办公厅在复函原国土资源部《关于不动产登记资料依申请公开的函》中明确表示，不动产登记资料“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，不动产登记资料查询不适用《政府信息公开条例》。

本案涉及的土地储备证其实属于不动产登记结果，其查询的主体仅限权利人和利害关系人，应适用《不动产登记资料查询暂行办法》等相关的法律法规规定。所以不动产登记机构及其人员在处理政府信息公开申请时，一定要仔细判别当事人所申请公开的信息是否属于不动产登记资料，防止一些人以政府信息公开的形式获取不动产登记资料信息，给不动产实际权利人造成损害。

针对公民滥用申请权，应当依法采取措施。政府信息公开申请权的滥用会额外消耗有限的行政资源，使行政程序空转，影响正常履职。所以在面临当事人滥用申请权时，登记机构可以循序渐进地采取以下措施：情节轻微的，可以依据《政府信息公开条例》第36条的规定进行处理；情节严重的，可以将当事人滥用申请权情况纳入其诚信档案，在其以后办理不动产登记时，取消或限制其承诺性事项的适用；情节特别严重的，可以尝试通过司法裁判来对极少数滥用申请权的人予以限制或惩戒。

作者单位：湖北省武汉市不动产登记中心

《中国不动产》2020年第7期

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供图：黄俊飞

编辑：黄俊飞

审定：李军晶

以上文章不代表本官微观点

仅供参考

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