建设项目压覆矿产资源应如何进行补偿？
矿产资源压覆补偿纠纷是最常见的矿业权纠纷，一方面是因为建设项目压覆矿产资源较为普遍，另一方面法律对压覆补偿标准规定不够明确，导致压覆双方认识不一、争议不断。所谓的建设项目压覆矿产资源，是指在进行铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程建设时，压覆一定规模的矿产资源，并导致其无法开发而失去利用价值。对于已设立探矿权或采矿权（以下统称“矿业权”）的矿产资源，压覆的后果通常是导致矿产资源开发价值降低甚至消失。笔者认为，根据物权保护的法律规定，建设项目压覆矿产资源应当以矿业权财产价值为标准，给予矿业权人公平合理的补偿。
一、
建设项目主体和矿业权人系平等民事主体，矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系
项目建设主体开展铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程项目压覆矿产资源，通常体现为矿业权人先设的矿业权与项目建设主体后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成的冲突。此时项目建设主体与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系。特别需要指出的是，即使是政府部门或者其成立的项目指挥部、办公室等作为项目建设主体，此时政府部门及其临时机构作为项目建设主体的角色是民事主体，并非履行行政管理职责，其实施的行为当然是民事行为，不属于行政行为。所以，政府部门作为项目建设主体与矿业权人之间的矿产资源压覆纠纷亦属于民事法律关系。
建设项目是否压覆矿业权取决于双方意思自治。对于铁路、公路、管道等建设项目压覆矿业权的情形，我国现行矿产资源压覆行政管理制度中不涉及对矿业权的征收征用，建设项目能否压覆矿业权，取决于矿政管理部门的压覆审批和矿业权人是否同意压覆。同时，在矿业权人同意压覆的情况下，建设项目是否会选择压覆某一矿业权，项目建设主体也会根据补偿成本等各种因素综合衡量。当项目建设主体与矿业权人就压覆事宜达成一致，签订补偿协议后，即形成项目建设主体对矿业权人的民事义务。对于未经矿业权人同意的压覆行为，则构成事实上的侵权行为，项目建设主体同样需要承担民事义务。
司法实践中，人民法院将建设项目压覆矿业权纠纷作为民事案件进行审理，案由通常确定为用益物权纠纷（探矿权纠纷、采矿权纠纷），或侵权纠纷（财产损害赔偿纠纷）。2016年最高人民法院公布的10起矿业权民事纠纷典型案例，其中“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”即为建设项目压覆矿业权纠纷。
笔者也注意到，个别判例中将行政机关作为项目建设主体时产生的矿产资源压覆纠纷，作为行政诉讼案件进行审理和判决，这实质上混淆了行政机关履行行政管理职责和作为项目建设单位实施民事法律行为的关系，错误认定事实和法适用法律，不利于平等保护矿业权人的合法权益。
二、
司法实践中矿产资源压覆纠纷存在不同的补偿标准
因为对矿业权性质以及矿产资源压覆纠纷认识不一，压覆补偿又缺乏明确的标准，所以在以往司法判例中对压覆补偿存在不同的裁判标准。
（一）按照矿业权人的直接损失进行补偿
137号文件规定对矿业权人进行补偿的范围原则上包括矿业权价款及其它直接损失。江西、山东、河南、新疆等省份，按照137号文件确定的补偿直接损失的原则，对建设项目压覆矿业权的补偿范围进行了进一步规定。例如，江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通 知》（赣府厅字（2013）15号）规定：“省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域 被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1．直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2．已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿。”
司法实践中，最高人民法院在“丰宁长阁矿业有限公司、北京铁路局物权保护纠纷上诉案”（（2017）最高法民终 724 号）民事判决书中认定，“压覆矿产资源的补偿范围，应限于矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿区分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”最高人民法院在“山西交通控股集团有限公司忻州北高速公路分公司、神池县向阳石料购销有限公司物权保护纠纷再审案”（(2019)最高法民申1285号）民事裁定书中认定，“参照137号文的规定，按照压覆矿产赔偿直接损失的原则进行处理，将向阳公司应获得赔偿损失的范围认定为直接损失，扣除司法鉴定意见书中超出直接损失的评估价值”。
（二）按照矿业权人的直接损失加预期利润进行赔偿
直接损失加预期利润的赔偿方式，是以矿业权人的实际投入为基础，同时考虑了勘查投资和采矿投资的行业利润，但从性质上依然属于基于矿业权人直接损失进行的补偿。
《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》第四条规定，补偿内容和标准分以下两种情形：“1、压覆国家出资并正在进行的地质勘查的探矿权或已探明资源储量矿产地的，原则上按经核实的工作量及现行预算标准计算的工作成本进行补偿。2、压覆非国家出资矿业权的，原则上按以下补偿范围和标准进行补偿，具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本；②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润；③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”
最高人民法院在“唐山不锈钢有限责任公司与唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵权损害赔偿纠纷申请再审案”（（2014）民申字第690号）《民事裁定书》中认定：“评估公司作出鉴定意见为，不锈钢公司共造成卑家店煤炭公司损失4159.2251万元，已经过双方当事人当庭质证。评估公司出具《解释说明》，确定《鉴定意见》中4159.2251万元停产损失，系《停产通知》所述的储水池、运料铁路及大规模储料压覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期间全部的正常经济利润和非正常生产的维护费用。上述《解释说明》也已经双方当事人质证，其程序符合法律规定。故一、二审法院采信《鉴定意见》作为对卑家店煤炭公司停产损失的定案依据并无不妥。”
（三）按照矿业权价值进行赔偿
在市场经济条件下，矿业权价指的是矿业权的市场价值，即由具有法定资质的矿业权评估机构独立评定估算形成的矿业权公允价值。按照矿业权价值进行赔偿，是指经过矿业权评估机构评估得出被压覆矿业权的价值，并以此作为确定压覆赔偿金额的依据。
《民事审判指导与参考》（2013年第3辑）刊载的“侵害探矿权的损害赔偿问题”案例评析中，最高人民法院认为，“根据《侵权责任法》的相关规定，侵害探矿权的，应承担相应的侵权责任。对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入直接损失赔偿。”最高人民法院在“大唐阿鲁科尔沁旗新能源有限公司与赤峰市中金矿业有限公司财产损害赔偿纠纷案”（(2019)内04民终455号）《民事判决书》中认定：“探矿权和采矿权均实行有偿取得制度，均属于用益物权。依法取得的探矿权受法律保护，探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，即根据侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”
三、
矿产资源压覆补偿应当以矿业权价值作为补偿标准
笔者认为，矿业权属于用益物权，矿产资源压覆实际上造成矿业权人财产权益的损失，应当按照矿业权的市场价值进行补偿。
（一）以矿业权价值作为补偿标准符合物权保护的法律规定
在我国的法律框架体系中，矿业权(包括探矿权和采矿权)是由矿产资源所有权派生出来的用益物权，矿业权人依法对其权利范围的矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”
《矿产资源法》第三条中规定，国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”
可见，矿业权作为用益物权，是矿业权人重要的财产权益，矿业权人的合法权益应该得到尊重和保护。
《民法典》第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”第一千一百八十四规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”最高人民法院编辑出版的《中华人民共和国民法典理解与适用》一书中，针对上述条款指出，“财产损害赔偿应当以全部赔偿为原则，计算财产损害，就是计算财产的直接损失和间接损失，然后实行全部赔偿。由于损失通常体现为侵害发生后被侵权人财产的市场价格的减少，因此，此处的按照市场价格计算应为根据财产的市场价值的减少来计算。”
建设项目压覆矿产资源，无论建设项目本身程序是否合法，无论压覆行为是否经过了行政审批，其压覆的结果都是造成矿业权人物权权益受到损害。按照物权保护法律原则和法律规定，对于矿业权人用益物权因此受到的损害，项目建设主体应按照损失发生时的市场价格向矿业权人补偿损失。
（二）137号文件规定的压覆补偿范围不应作为压覆矿业权补偿的法律依据
在矿产资源压覆补偿中，有一种观点认为应当以国土资源部137号文件规定的补偿范围作为补偿标准，在司法实践中也不乏这样的判例。137号文件规定，项目建设单位对矿业权人补偿的范围原则上应包括：“1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”。上述补偿范围通常属于矿业权人直接损失，即矿业权人取得矿业权成本，进行勘查、矿山开发建设投资以及搬迁费用。
笔者认为，国土资源部137号文件不应作为矿产资源压覆补偿的标准，理由有二：
第一，矿产资源压覆补偿纠纷属于民事法律关系，国土资源部作为矿政管理部门系行政机关，无权对压覆矿产资源赔偿纠纷这一民事法律问题作出规定。137号文件的上述内容，对处理压覆矿业权赔偿问题不具有强制性，不应作为处理压覆矿业权赔偿问题的依据。如最高人民法院在“广元市茂成商贸有限责任公司、兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷案”（（2017）最高法民终494号）民事判决书中认定，“关于137号文，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看，并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。”
第二，国土资源部137号文件仅是规范性文件，法律位阶较低。建设项目压覆矿产资源补偿纠纷，性质属于物权损害赔偿问题。损害赔偿作为民事基本制度之一，唯立法机关通过法律形式方可予设定。《民法典》第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”第一千一百八十四规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”而137号文件为国土资源部作出的规范性文件，其位阶远低于法律，故其与法律规定相冲突时，不能作为矿产资源压覆补偿的法律依据。
综上所述，笔者认为，在建设项目压覆矿产资源的补偿问题上，应正确认识其法律关系性质，准确把握矿业权的用益物权属性，严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则。对于矿业权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入。