中国古代行政区域变迁史:简—繁—简
严格来说,在春秋时期,地方行政区划是不存在的。贵族在封地的核心筑一座城池,叫作"邑"。随着战争和兼并越来越激烈,诸侯新占领的领土,不再分封给贵族,而是自己直接管理;或者,君王开疆拓土,在荒原上开发了新的领土。随着直辖于君王的领土越来越多,地方行政制度呼之欲出。比如,楚国原来主体部分是在长江沿岸,后来不断向长江南岸拓展,占领了今天的湖南、江西等地,楚国就在这些边远地区设置了"县"。在古文中,县字即"悬",意思是远离诸侯国都、诸侯统治中心之外的新地区。北方诸侯国,比如燕国、赵国、秦国,它们大量的领土是在和少数民族的斗争中占领的北方荒漠和草原,面积很大,地广人稀,一般由军队占领,直属于国君,国君在这些地区设置"郡"。春秋战国时期,中国地方行政区划就有三个类型∶邑、县、郡。
后来,贵族政治越来越衰弱,很多贵族被消灭了,土地被兼并了,国君把郡和县推广到新占领的领土。比如,楚国灭了蔡国,在蔡国设了"上蔡县";晋国灭了曹国,在曹国设了"曹县"。邑逐渐消亡,秦朝统一全国,将国家直接划分成两级行政区划,"郡"和"县"。郡和县本是平级的,后来因为郡地广人稀,郡下往往设县,秦朝就变成了郡县制,全国有四十多个郡。郡的长官叫太守,万户以上县的长官叫县令,万户以下县的长官叫县长。
西汉也是郡县二级制,在郡县之外,还有一个国。比如,河南有梁国,梁国由梁王来统治。国是分封给贵族的地方行政区,分封给王的是王国,相当于郡;分封给侯的是侯国,相当于县。它是贵族政治的遗迹,贵族政治不是说到了哪个时间节点就不存在了,而是一直存在,它的遗迹会多多少少显露出来。两汉的时候就显露出这个"国",国的长官是国相。经过汉武帝强力削藩,各"国"基本上分崩离析,不复存在了。
到了东汉,中央为了强化地方控制,同时也为了监察地方官吏,东汉朝廷在郡县之上又加了一级"州"。州一开始是监察区划,长官刺史是监察官,因为刺史掌握了地方官员的进退祸福,又因为刺史常有其他兼职,刺史逐渐参与地方行政,指挥郡县,州也渐渐成了带有实质意义的行政区划。从东汉末年开始,中国的地方行政区划就变成了"州""郡""县"。
东汉把全天下分为十三个州,这是"州"的概念在中国真正施行。东汉末期,朝廷又划了两个新州。一个是把陕西省北部划出了一个"雍州";一个是从扬州的南部,将广东、广西、海南划为"交州"。交州首府原来在"苍梧"(广西梧州),后来搬到了"广州"。实际上汉末不止十三个州,但是各州建制并非同时,所以一般叫作东汉十三州。
这十三个州在三国魏晋时频繁变动。有些割据政权总喜欢另立新州。比如,占领一个县的军阀,总是不好意思自命太守,怎么也想多占领几个县或者把一个县分成好几个县,然后成立一个新郡。占领几个郡的军阀,总喜欢另立新州。军阀公孙度占领了幽州东部,又以辽东郡为根据地,占领了朝鲜三郡,又占领了昌黎郡,政治诉求膨胀,不局限于当辽东太守,先从辽东郡分出了辽西郡,再把上述郡县拼凑成了"营州"。公孙度知道在陆地和曹操硬碰硬,自己没有胜算,所以他发展海军,跨渤海占领了青州在山东半岛尖上的几个县。以上就是营州的大致范围。
割据四川的军阀,也觉得天府之国,沃野千里,就把益州划分了好几个州∶ 陕西南部,也就是秦岭以南和大巴山以北地区,自然条件相对独立,就成立了"梁州",首府在汉中;四川省的东部,也就是重庆和四川内江等地,也在乱世中成立"巴州"。
州是越分越多,尤其是在南北朝,割据政权安置官员的压力很大,但是官职是固定的,怎么办?设置更多的州。多划行政区划,就能多安排人。同时,南北朝发展了"侨州"制度。很多北方人流亡到了南方,老百姓思念故土,旧官僚谋求职位,南方政权于是就地侨治州郡。比如,青州原本在山东,现在在长江边上另成立一个"南青州"。以此类推,南方就有"南豫州""南并州""东弘农郡",等等。州郡越设越多,很可能一州之下只有两个郡,或者一个州就管一个郡,一个郡只管几个县,甚至是州下面连一个郡都没有,就只管一两个县。隶属关系也极为混乱,南北朝时期,天下合计多达二百五十三个州,可见地方行政之混乱。
隋文帝统一全国,干脆把郡给取消了,实行州、县两级制。从此,郡就彻底走下了历史舞台。隋朝把全国分为上百个州,一州下辖近十个县。到了唐朝,朝廷觉得这样的管理比较混乱。随着各地人口增加、经济发展,每个州的事务都直接向朝廷汇报,朝廷要处理的公文像海水一样涌来。所以,官员们倾向于恢复三级地方行政,减轻行政压力,提高行政效率。唐朝中期开始施行道、州、县三级制,把全国分成了三十七道,比如,四川大部属于"剑阁南道",简称"剑南",贡酒"剑南春"就是这么来的。
到了宋朝,地方行政还是三级制。只是"道"变成了"路",宋朝是路、州、县三级。全国分三十几个路,路的长官是经略安抚使。另外,朝廷将特别重要的州,或者皇帝的"龙兴之地"提升为府。比如,北宋首都所在的"汴州",提升为"开封府"。"府"的概念出现了,行政区划变成了路、州、县或路、府、县三级。
元朝在大一统王朝当中算是时间短的,不到一百年,但它在地方行政上有一个很大的贡献,那就是确立了分省制。中央有中书省,是元朝的中枢行政主体。元朝地方上的一级政区,就叫作"行中书省",简称"行省",再后来直接叫作"省"了。省,一开始是中央官衙的名字,元朝正式把它定为地方行政区划的名称。日本至今还把中央部门叫作省,比如防卫省、外务省、大藏省、厚生省,等等。元朝在汉族地区的各省划分,奠定了现在我们省级行政划分的基础,多数省份的情况都和现在的省份相同。
元代实行省、路、府(州)、县四级制。到元英宗至治时期,天下共十一个行省。二级政区为路,三级政区为府(州),四级政区是县,路领府,府辖县(少数重要地区,不隶属于路,而直隶于省,称为直隶府、直隶州)。
明清时期,中国行政区划基本还是省、府、县三级。中国现有的行政区划,在这个时期慢慢清晰、定型。比如,甘肃省有一个甘州,一个肃州,这两个主要的州合在一起就叫作甘肃;江苏最重要的两个地方,一个是江宁府,一个是苏州府,合起来就是江苏;安徽省也是如此,最重要的两个地方安庆、徽州,合称就是安徽;江西、山东等则是沿用古称;而陕西则是因为在陕县以西。就好像宋朝把一些重要的州提升为府一样,明清也把一些重要的县提升为州。比如,北京昌平区在清朝不叫昌平县,叫"昌平州"。再比如,河北易县,在清朝不叫易县,叫"易州"。因为清西陵在易县,所以把县升为州。
清朝有一个特殊情况,那就是它直接治理许多少数民族地区,尤其是西南多民族混居的地区。在这些地区推行州县制度,有点困难,所以又有一个新的行政区划,叫作"厅"。清朝在一些设立州县尚不成熟的地区,设厅。主要是一些交通要道,或少数民族聚居区。厅如果直辖于省,那就类似于府的级别,称为直隶厅;如果属于府,那就类似于县的级别,称为散厅。清代云南省的蒙化厅、景东厅、永北厅,就是直属于省的直隶厅;浙江省的玉环厅,则受台州府管辖,是散厅。州也一样,如果属于府,就类似于县,称为散州;如果直辖于省,就相当于府,称为直隶州。直隶州往往有下辖县,比如,易州是直隶州,除了易州本身,还下辖涞水县、广昌县。而同省的磁州,就隶属于广平府;开州隶属于大名府;蔚州、延庆州、保安州隶属于宣化府,它们都是散州。
在古代这么多行政区划中,存在时间最长的是县,从春秋末期一直到现在都存在,都是作为设置政府机构的、最基层的行政区划(现在已经把行政区划建设到乡和镇了)。最低级的官府是县衙门,县以下是没有官员的。古代很多读书人考中了进士,不愿意去当县令,因为那是最低级的地方官。中国历史上的多数时间,都是实行三级行政区划。
纵观古代行政区划的发展变化,行政区划的划定,主要是地理条件和政治考量两方面塑造的。首先是地理条件,尤其是大江大河、大山大沟的存在,天然起到了划分地界的作用。很多地方的名字,就以山河为名。但是,大一统帝国不希望这种"依凭险固""四塞巩固"的地方出现。朝廷怕有野心家利用地理优势搞动作。比如,历朝历代都对四川盯得紧,就是因为四川具有独立的地理优势。地理因素要让位于统治需求,所以地方政区并不是和地理界线完全一致,存在犬牙交错、七扭八拐的情况。比如,山西省在黄河南岸有飞地,河北省也在黄河南岸有凸出的州县。