【建纬观点】联合体协议纠纷是否适用不动产专属管辖
郝运 律师
上海市建纬律师事务所工程总承包业务部专职律师，西北政法大学法学硕士。
曾参与某国家级新区管委会、某大型城市基础设施建设项目的常年法律服务。现专为大型建筑企业集团提供工程总承包与建设工程相关法律服务，涉足的业务领域包括：建筑工程、工程总承包、能源与自然资源类工程项目、城市基础设施项目等诉讼/非诉讼法律服务。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）规定工程总承包单位应具备设计-施工双资质，要么是同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，要么由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。就目前国内工程总承包的发展阶段而言，设计-施工联合体仍是市场较为主流的模式之一。
然而，联合体模式承包项目的过程中难免存在争议，关于联合体协议纠纷是否适用不动产专属管辖的问题，现行法律规范未予以明确规定。司法实践层面也存在不同观点：有些法院认为联合体协议属于为履行总承包合同而作的约定，应该与总承包合同一并适用不动产纠纷专属管辖；有些法院认为联合体协议并非发承包方签订的建设工程合同，不适用不动产纠纷专属管辖。
在法律法规没有明确规定、理论研究与司法实务也均未明确厘清的情况下，本文将以我国不动产纠纷专属管辖制度设立的内在逻辑出发，探求该制度下联合体协议纠纷的管辖适用问题。
我国纠纷专属管辖制度见于《民事诉讼法》第33条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称“《民诉解释》”）第28条第1、2款。
《民事诉讼法》第33条：“下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖：（一）因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖；（二）因港口作业中发生纠纷提起的诉讼，由港口所在地人民法院管辖；（三）因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第28条第1、2款：“民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖。”
《民事诉讼法》第33条规定的专属管辖仅指地域上的专属性，包括不动产纠纷、港口作业纠纷、遗产纠纷三种类型，但未对“不动产纠纷”的内涵和外延作出明确解释和界定。《民诉解释》第28条对“不动产纠纷”进行了限缩解释，限于不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷，并同时将农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷等四类合同纠纷作了拟制规定，纳入不动产纠纷专属管辖的范围内。
然而，建设工程法律关系复杂、合同类型多种多样，对建设工程勘察、设计、转包挂靠、内部承包等与建设工程施工有关的合同纠纷，或其他“从属于”建设工程施工合同的合同，如设计-施工联合体协议，是否属于《民诉解释》28条中的“建设工程施工合同”，法律法规及最高院司法解释均没有释明。
一些地方法院对 “建设工程施工合同”种类尝试进行界定，主要有江苏高院、北京高院、重庆高院等。其界定依据主要是最高人民法院《民事案件案由规定》中“建设工程合同”的9个细分子项。其中争议较大的是勘察、设计合同，但并未提及联合体协议纠纷是否适用不动产专属管辖。
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答（2018）》:“'建设工程施工合同纠纷’还包括建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程分包合同纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、建设工程勘察合同纠纷、建设工程设计合同纠纷。”
《江苏高院全省民事审判工作例会会议纪要（2015年）》：“对建设工程承包、转包、分包、挂靠等与建设工程施工有关的合同纠纷，以及尚未履行的建设工程合同纠纷，均应当按照不动产纠纷确定管辖，即由工程所在地的人民法院管辖。建设工程装修装饰合同在性质上属于建设工程施工合同的范畴，亦应当适用专属管辖的规定。……建设工程勘察、设计合同纠纷在性质上不属于建设工程施工合同纠纷，不适用专属管辖的规定。”
《北京市高级人民法院关于印发<关于民事诉讼管辖若干问题的规定(试行)>（2015）》：“适用不动产专属管辖的建设工程施工合同纠纷包括最高人民法院《民事案件案由规定》第三级案由“建设工程合同纠纷”项下与建设工程施工相关的七个第四级案由：（一）建设工程施工合同纠纷；（二）建设工程价款优先受偿权纠纷；（三）建设工程分包合同纠纷；（四）建设工程监理合同纠纷；（五）装饰装修合同纠纷；（六）铁路修建合同纠纷；（七）农村建房施工合同纠纷。”
《重庆市高级人民法院关于民事诉讼管辖若干问题的解答（2017）》：“建设工程施工合同纠纷，包括《民事案件案由规定》建设工程合同纠纷项下的七个四级案由：即建设工程施工合同纠纷、建设工程价款优先受偿权纠纷、建设工程分包合同纠纷、建设工程监理合同纠纷、装饰装修合同纠纷、铁路修建合同纠纷、农村建房施工合同纠纷。”
因联合体模式近年来才得以发展，并没有大量的诉讼案件爆发，目前涉及到联合体协议纠纷管辖问题的裁判较少，且未形成一致的裁判观点。通过检索，笔者筛选出如下两类具有参考价值的案例：
（一）认为联合体协议不适用专属管辖的案例
江西金达莱环保股份有限公司与江西建工第二建筑有限责任公司买卖合同纠纷一案【(2019)赣0112民初3391号之一】，江西省南昌市新建区人民法院认为，《联合体协议书》及补充协议而产生的纠纷不涉及由发包人支付价款的情形，不属于建设工程合同类纠纷，不适用专属管辖。
贵州锦海水利水电工程建设有限公司、杭州泓美投资管理有限公司确认合同无效纠纷一案【(2020)黔27民辖终93号】，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院认为，双方为成为一个联合体参加工程招投标而签订的《联合体协议书》并非是发包方与承包方或者承包方与分包方签订的建设工程施工合同，不适用专属管辖。
南通四建集团有限公司与无锡市文化旅游发展集团有限公司等确认合同效力纠纷一案【(2021)苏02民辖终166号】，江苏省无锡市中级人民法院认为，确认联合体协议效力的纠纷不属于因不动产纠纷提起的诉讼，故不适用《中华人民共和国民事诉讼法》第三十三条第一项规定的专属管辖条款。
（二）认为联合体协议适用专属管辖的案例
中国建筑第六工程局有限公司通号建设集团第一工程有限公司建设工程施工合同纠纷一案【(2020)黔0115民初4622号】，贵州省贵阳市观山湖区人民法院认为，联合体协议纠纷系在签订、履行工程总承包合同过程中产生，是为履行工程总承包合同而作出的约定，故该纠纷属于“建设工程施工合同纠纷"，应适用不动产案件的专属管辖，而不应孤立地将双方签订的“联合体协议补充协议"作为认定该案法律关系的依据。
分析以上案例，可见法院认定联合体协议是否应适用专属管辖的主要逻辑是：判断案涉联合体协议纠纷是否属于“建设工程施工合同”，其主要判断依据包括合同主体、主要权利义务、诉讼请求、合同目的等。
然而，是否属于“建设工程施工合同”，仅是联合体协议适用不动产专属管辖的形式标准，其实质性判断标准在于该联合体协议纠纷是否具有“不动产纠纷”的性质，是否需要法律拟制专属管辖。一方面，建设工程施工合同作为合同纠纷，基于司法解释的特殊拟制才能适用专属管辖，因此司法判决的论证逻辑，需要先行认定联合体协议为建设工程施工合同，才能进而适用专属管辖。另一方面，现有体系下，专属管辖的适用范围并非仅限于字面的建设工程施工合同，工程勘察设计合同、监理合同某些情况下也同样适用专属管辖的规定，可见专属管辖的实质性判断标准并非判断该合同纠纷是否属于狭义的“建设工程施工合同纠纷”，而是是否具有类似于施工合同的“不动产纠纷”性质。
（一）“两便原则”是不动产纠纷专属管辖的首要立法目的
针对《民事诉讼法》第33条，《最高院民诉法理解适用与实务指南》指出：“不动产通常都由其所在地的有关部门进行登记、管理，诉讼过程中人民法院对不动产一般都需勘验，证人也往往同时居住在不动产所在地，不动产纠纷由不动产所在地人民法院管辖为人民法院的调查、收集证据提供了便利条件，同时也有利于裁判生效后的执行工作。”
针对《民诉解释》第28条，《最高院民诉解释理解与适用》指出了“建设工程施工合同纠纷”适用专属管辖的理由，即：“建设施工合同纠纷，往往涉及建筑物工程造价评估、质量鉴定、留置权优先受偿、执行拍卖等，由建筑物所在地法院管辖，有利于案件审理与执行。”
以上专属管辖的制度目的常被称为“两便原则”。一是便于法院查明事实以做出正确裁判，包括现场勘验、当事人参讼、证据收集、评估鉴定等。二是便于法院采取措施以保证裁判后执行，包括诉讼保全、执行拍卖等。
（二）公共利益是专属管辖制度的重要价值基础
涉及建设工程的案件，标的额动辄百万千万，发包方、承包方、分包方、实际施工人等多方参与，案情较为复杂。若案件管辖权不明确，当事人为争取有利的法院管辖而使得诉讼程序上的损耗扩大，不符合诉讼效益原则。
此外，建设工程施工合同纠纷中双方的争议除涉及合同的订立、履行等，还涉及当地的土地政策、建设工程许可审批、安全生产制度、农民工工资保障政策等，由不动产所在地法院专属管辖，有利于统一裁判尺度，一旦发生群体性纠纷、农民工讨薪等，有利于法院及时配合当地政府协同处理，保障公共利益。
（三）必要性原则是确立专属管辖范围的必要遵循
我国不动产专属管辖的范围经历了三个阶段：第一阶段，凡涉及不动产的纠纷均适用专属管辖；第二阶段，仅不动产物权纠纷适用专属管辖；第三阶段，不动产物权纠纷加上拟制的四类合同纠纷适用专属管辖。
针对司法实践层面曾出现的专属管辖滥用情况，理论及实务界普遍认为，所有涉及不动产的案件均由不动产所在地法院专属管辖根本没有必要，反而会给一些债权人行使权利造成不便。立法规定的专属管辖适用的范围过大或者过小都不符合专属管辖制度的本旨，或者会对当事人造成重大不公，或者不利于公共利益的保护。
鉴于涉及不动产的合同纠纷案件种类繁多，在判断不动产相关的合同是否需要适用专属管辖时，应当从“两便原则”出发，并充分考虑公共利益，进而做出判断。对于许多不需要现场勘验、鉴定取证、执行不动产的案件，适用一般管辖，方便当事人诉讼的同时，还可以合理调节各地司法资源。
如前所述，不动产纠纷专属管辖制度的立法目的是便于法院查清事实和采取措施，因此，联合体协议是否适用专属管辖也应当符合上述“两便原则”、诉讼效益原则、必要性原则，需要经过法院现场勘查、鉴定评估或采取措施的，应当适用专属管辖，反之则不适用。
然而，在实际司法审判过程中，确定管辖程序在实际审理程序之前，法院无法对诉讼请求进行精准处理，无法准确判断后续审理是否需要法院采取现场措施。由此，为兼顾专属管辖立法目的与司法审判程序，在如何具体适用“两便原则”的问题上，主要有如下两种观点：
（一）视诉讼请求而定：具体诉讼请求与施工工作发生关联的，应当适用专属管辖。
是否需适用“两便原则”最直接的判断标准是当事人的诉讼请求。实践中，对于某些涉及施工工作、明显需要现场查明的诉讼请求，如质量瑕疵索赔、竣工结算请求,则应当适用专属管辖。反之,若诉讼请求中仅有债的给付等请求且明显不涉及任何施工工作、不需要现场查明，则应适用一般地域管辖，如工程尚未开工建设，双方仅因标前联合体协议中的招投标事项发生纠纷等。
（二）视协议主要权利义务内容而定：联合体协议的主要合同权利义务包括施工内容的，推定需适用“两便原则”，适用不动产专属管辖，反之不适用。
建设工程纠纷的特点在于工程建设各阶段环环相扣，请求给付类争议、非质量争议可能也需要做充分、复杂的现场勘查、鉴定评估才能得出结论。联合体协议约定了施工内容，意味着产生的争议有很大概率与实际施工有直接或间接关联。在不能对具体的诉讼请求进行实质审理的情况下，直接推定约定了施工内容的联合体协议发生的纠纷需要经由专属管辖才能查明并执行，有利于保障法院后续审理的便利性。同时，由于该判断标准较为明确，可操作性强，亦有利于保证管辖权的明确性。
除上述内容外，需特别说明的是，因为现阶段实务界对联合体协议性质的认定仍未形成统一意见，也有不少法院将联合体协议所涉纠纷以“联营合同纠纷”案由予以立案审理，但并未直接涉及到是否适用不动产专属管辖的问题。随着工程总承包的不断发展，联合体协议的性质认定、适用管辖等问题有待实践和理论进一步探索研究。
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工程总承包业务部简介
工程总承包业务部于2018年1月成立，先后参与《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等立法课题。编著或参编《工程总承包（EPC/DB）诉讼实务：基于裁判文书网之大数据检索研析》《工程总承包政策精要》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法理解与适用》等书籍。
部门成立至今，已与多地建设行政主管部门及从事工程总承包的设计企业、建筑企业、咨询单位等建立长期交流合作关系。为中国铁路设计集团有限公司、黄河勘测规划设计研究院有限公司、上海绿地建设(集团)有限公司、上海振华重工(集团)股份有限公司、中国水电建设集团十五工程局有限公司、贵州建工集团第五建筑工程有限责任公司、尚泉市政工程有限公司、中国移动通信集团设计院有限公司、法电优能(北京)投资有限公司、中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司等单位提供常年或专项法律服务。同时为银川黄河大桥、印尼北苏风港燃煤电站、杭州运河亚运公园、江西丰城三期发电厂、无锡青阳某学校、兰州水源地、丹阳市中医院、浙江某职业技术学院等重大工程总承包项目提供全过程或阶段性专业法律服务。服务范围覆盖大型房建综合体、铁路桥梁、水利水电、风电火电、公用建筑、通信光伏、能源化工等，具备丰富的工程总承包法律服务实践经验。
近年来，部门基于实务经验与专业成果，深入开展工程总承包模式下的细分研究，聚焦房建、市政、水利、铁路、新能源、新基建等行业，同时关注政府投资与企业投资项目内外部监管差异性对工程总承包模式实施的影响，在深耕工程总承包法律服务市场的同时，以期为客户提供更具针对性和精细化的专业服务。