水利研究 | 农村供水工程PPP模式适用性分析

前 言

党中央、国务院高度重视农村饮水安全，2021年的中央一号文件提出，脱贫攻坚目标任务完成后，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴大文章，成为“三农”工作的新重心。农村供水作为脱贫攻坚的一项重要内容，更要不断提高工程的保障水平和服务质量，让广大群众有更多的获得感、幸福感和安全感。《中华人民共和国乡村振兴促进法》指出，县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设、管护城乡道路以及垃圾污水处理、供水供电供气、物流、客运、信息通信、广播电视、消防、防灾减灾等公共基础设施和新型基础设施，推动城乡基础设施互联互通，保障乡村发展能源需求，保障农村饮用水安全，满足农民生产生活需要。农村供水工程是一项汇聚各方力量、情怀与责任的民心工程，是一项不断完善、持续运行的系统工程。提高农村供水保障水平的一个强有力措施就是实行规模化供水、专业化管理。

虽然我们认识到农村供水需要发展规模化建设，但由于特殊原因，我国在农村供水建设方面的财政投入逐年减少。政府在公共供水领域中的高投入、低效率，已经成为一个世界性问题。可喜的是，随着成功的规模化供水工程运营案例的不断增加，让私营经济看到了农村供水领域的发展前景。在这样的经济现状背景下，需要想办法调动社会资本投入到农村供水工程建设和运行管理中，实现政府主导下各类社会资金的广泛参与，从而改变过分依靠财政资金的单一投融资模式，于是，PPP模式应运而生。有条件的地区在农村供水领域引入了现在流行的PPP模式，以解决建设资金不足的问题，但是，由于农村供水工程具有准公益性的属性，不同于其他商品，在运行管理中存在一些天然的缺陷，因此需要对农村供水工程的PPP模式适用性进行研究和探讨。

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Ⅰ

农村供水工程特点

作为公共工程中一个重要部分，农村供水工程显而易见的具有公共特点。公共工程的“公”的意思是追求社会公共利益，私人工程的“私”的意思是追求经济利益，公私的根本区别是追求公共利益还是追求个人利益，而不是政府投资和私人投资的区别。公共工程不能完全等同于政府工程，公共工程从来也不曾排斥各类社会资本、私有资金的投入，即便是全额私有资金建设的公共工程由于其本身具有的社会公益性也应划分为公共工程。保罗·萨谬尔森给公共产品赋予了三个特征，即效用的不可分割性(Nondibisibility)、消费的非竞争性(Nonrivalness)、受益的非排他性(Nonexcludability)。纯公共产品即是能完全满足上述三个特征的产品，但这类产品在现实社会经济生活中并不常见，更常见的是准公共产品，即不完全具备上述三个特征，同时却能产生外部效益的产品，公共工程大多属于准公共产品。农村供水工程具有部分公共产品的特性，属于准公共产品，其对我国国民经济发展和社会安定团结起着至关重要的作用，所以长期以来，政府在农村供水工程的管理过程中起着主导作用。但与此同时，工程投资额大、投资回报期长、风险高、效益不高、容易引起各类纠纷和投诉，也是我国农村供水工程存在的天然缺陷。

水是不可替代的产品，在市场中水务公司表现出卖方主导特征。而公益性主要体现为在保证供水的基本需求和水质要求条件下的最低价格原则，一直以来对农村供水的要求是保本微利，与企业追求利益最大化相矛盾。如果不考虑政府的普惠性因素，水务公司在市场上拥有绝对的市场势力，控制着市场的全部水源供给，有绝对的能力左右市场的价格和供给数量，同时它还能左右所有有关市场和价格的信息。在水务市场上要防止垄断损害公益性，就必须由政府来制定水产品的终端价格，因此，农村供水领域的PPP模式应用一定是在限定产品价格的基础上进行的。

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Ⅱ

农村供水工程存在的问题

一是早期工程“先天建设不足”。受早期经济发展阶段和地方财力所限，2010年以前我国农村饮水工程投资标准普遍偏低，工程建设标准不高、历史欠账普遍较多。“十一五”时期，农村饮水工程人均投资标准仅为400多元，普遍低于人均700～800元的实际投资需求，远低于四省西藏、广西大石山区和其他西南特殊困难地区人均2000～3000元的投资需求，直接导致工程难以按标准规划、设计、建设及配套完善，造成工程规模偏小、规模化供水程度偏低。截至2018年底，规模化工程服务人口比例尚不到50%。其中，江苏、浙江、安徽、湖北、山东、宁夏、新疆、等规模化供水人口比例较高;西南、东北地区规模化供水人口比例较低。

二是农村供水工程管理难度大。受自然地理和经济条件影响，农村供水区域差异性大，需要采取不同的管理方式。数以千万计的小型和分散供水工程水源分散、水质本底条件差，水源保护难度大，尤其是水处理、消毒、水质检测、自动化监控等专业技术性较强，很难按标准要求进行严格管理。部分农村地区经济条件差，水价整体偏低，小微工程运行维护经费不足，难以吸引专业人才，造成恶性循环。

三是工程“后天管养不够”。导致工程运行状况较差的原因复杂，多种因素相互交织，但归根结底还是部分地方政府未切实履行主体责任，未建立水费收缴和财政补贴的有效机制，后期运行管护经费严重不足，工程“后天管养不够”。由于水费收入不足、财政补贴不到位，导致许多工程无人管无钱管，只能带病或低标准运行，长期下去难以为继。

四是工程运行管护薄弱。虽然水利部已经发布了农村供水工程水价测算导则，但是行之有效的农村供水合理水价形成和水费收缴机制还需落实到位。大部分工程都因为水费收缴不足而难以持续运行。

五是农村供水缺少法律依据。目前，我国在供水工程建设和管理方面虽然出台了一系列规章制度和技术标准，有17个省份出台了省级供水管理条例或办法，但是由于缺乏国家层面的法律依据，农村供水在属性定位、事权划分、责任主体、部门分工、城乡统筹、奖惩措施等方面，仍未达成共识和全面落实。

总的来说，农村供水县级政府主体责任、水行政主管部门等行业监管责任、供水单位运行管理责任等已初步建立，但是还需要从“有名”到“有实”进行转变。目前农村供水工程管理有专业供水企业运行、管理总站、乡镇水利站、个人承包或经营、村委会代管等多种方式，整体人员、管理水平、技术服务能力参差不齐，专业化程度低，工程管理的专业化、规范化、精细化水平亟需提高、水费收缴困难等，都会对PPP模式的顺利实施产生负面的影响。

农村供水工程是一个从原水－制水－售水的全链条全过程的系统服务，其最大特点是供水企业直接向用水户提供服务并向用水户收取费用。由于在一定范围一定期限内，面对同样的用水户，只有一个供水企业，因此其服务形态与特征为:排他性强;可扩展性强，发展空间较大，由此对应的经营风险也大;水费价格受政府调控;农村供水项目风险在于市场总量的判断、水价政策和水价到位程度，以及群众对服务的满意程度等。因此，科学合理的体制机制配套是成功实施PPP模式的重要前提。

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Ⅲ

PPP模式在农村供水工程领域应用的风险分析

（一）PPP模式的定义

PPP是Public－PrivatePartnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。在该模式下，鼓励私营企业、私营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。与BOT相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。PPP模式能够适应农村供水这些准公共物品的特性，将政府提供与私营提供各自的优点结合起来，从而避免两者的劣势，通过市场实践的考验，证明PPP模式创新的安排十分有生命力，既利用了私营企业的效率，又通过政府的全过程参与解决了一些私有化经营无法避免的宏观上、管理上的问题。

（二）农村供水领域PPP模式应用的风险分析

农村供水工程不同建设情况应该采用不同的PPP应用模式。主要途径可概括为三种:

一是新建农村供水工程，主要是指规模化供水工程，当地政府可以采用建设、经营、转让或建设、转让、经营或建设、拥有、经营等形式与社会资本企业合作。

二是有农村供水设施，包括小型集中供水工程，当地政府可以通过租赁、出售、运营和维护合同承包等形式与社会资本企业合作。

三是巩固提升现有农村供水设施，当地政府可以通过经营、租赁、建设和购买，建设、经营、外围建设等形式与社会资本企业合作，政府向社会资本企业发放特许经营权证，由社会资本企业对原有农村供水设施进行升级改造。以上三种PPP应用模式都可以为后续新建农村供水工程融入更多的社会资本，同时也能提高工程专业化运营程度、资金使用效率和工程建设质量。

由于在农村供水工程项目中实现PPP模式的合理运作，是一个复杂的、一次性的、创新性的过程，因此存在着很大不确定性。上述农村供水工程特性和问题造成了在项目的实现过程中存在着各种各样的风险。风险主要包括在农村供水工程项目前期策划、建设、运行管理、经营等过程中可能发生的、对农村供水项目投资、工期和质量的实现、工程运营、水费收缴及项目移交过程可能产生干扰的不确定性影响，或可能导致项目遭受重创或损害，甚至导致整个项目彻底失败的事件。

农村供水工程应用PPP模式时可能产生的风险主要包括系统风险、非系统风险。系统风险主要包括政策风险、金融风险、不可抗力风险等方面，它贯穿于项目实施的各个阶段。非系统风险主要包括信用风险、完工风险、生产经营风险和市场风险等。

1、政策风险，主要与农村供水领域缺乏完善的法律法规有关，这些法规的缺失，会对税收制度、法律制度、岗位设置、人员聘用、经营的稳定性、项目收益等与项目有关的敏感性问题产生影响。

2、金融风险，主要包括通货膨胀、利率的变化对收益的影响，尤其是目前各地政府债务较多的情况下，对政府投入和项目盈利都会产生风险。

3、不可抗力风险，主要是指自然灾害，如暴雨、干旱、暴雪等风险。一旦出现不可抗力，整个农村供水PPP项目就可能完全失败，也可能导致延期完工增加成本或工程建成后不能正常运行。

4、信用风险，主要是项目参与的各个单位是否有能力全过程执行其责任，涉及项目所在地政府、投资人、承建企业、原材料的供应者、设备购买者等的资金情况，企业信用情况，以往的表现和管理水平和技术等都是信用风险的影响因素。

5、完工风险，成本超支是工程建设的普遍问题，如不能按时完成建设或投产，会导致整个PPP项目成本的大幅度增加。

6、经营风险，是指在农村供水工程的运营过程中，由于技术、人员水平等因素对项目效益产生的影响。

7、市场风险，主要是如何保障效益的问题，如何建立一个合理的水价体系，如何确定供水价格，政府和企业间均需要对市场的容量、前景和合作方式有清楚的定位，对各方承受项目市场风险的能力要有正确的判断。

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Ⅳ

结论与建议

总的来说，因为PPP模式的常规操作方式己经是一种成熟的、可复制的模式过程，PPP模式参与农村供水工程领域是可行的，但是因为融资模式具有模糊性，不易操作，所以需要通过风险控制来实现农村供水工程的PPP模式效益最大化。

1、合理规划项目规模。工程的规模大小是能够实行PPP模式的先行条件，只有具有足够规模的项目，才能保障后期的工程效益。规模化工程的先决条件是有稳定水源，要优先利用已建水库、引调水等骨干水源工程作为项目的水源，辅以备用水源，为项目提供稳定的水源，保障规模化工程的顺利实施。

2、合理的水价。由于PPP模式引入了社会资本，而社会资本的最终目的是盈利，因此只有制定合理的水价，保障后期盈利，才能更好的吸引社会资本的投入。针对PPP项目制定或调整原有农村供水水价，首先要遵循“补偿成本、公平负担”的原则，在保障盈利的基础上也要考虑农村居民的承受能力，如水价过高应由政府承担一部分水价，既不增加农民负担，也要保障运营单位的合理利润。

3、落实地方政府责任。农村供水实行地方行政首长负责制，地方人民政府是农村供水保障的责任主体，在引入PPP模式时，要明确政府的责任，充分评估政府的风险承受能力，才能更好保障项目的顺利实施和后期的长效运营。

4、配套的规章制度。健全和完善地方农村供水管理体制机制，采用专业化管理手段和模式。制定专门的法律或法规，明确和保障项目参与单位的权利和责任。对已有规章制度进行补充和完善，从制度上保障农村供水工程PPP模式的科学运营。

5、合理的收益分配。社会资本参与农村供水的PPP项目时，虽然农村供水工程具有准公益性，但是也要遵循市场化原则，合理的投资收益是社会资本进入市场的最主要动力。因此，要科学评价项目的风险，以风险分摊系数、资金投入比例、项目不同参与程度、奖励激励等因素为基础，建立让政府和社会资本间平衡的项目收益分配机制，寻求项目收益与投入风险的最优平衡点。

只有做到以上几点，将PPP模式应用到农村供水领域的项目才能具备足够的抵抗风险能力，才能保障项目的顺利实施，该模式应用于农村供水工程也才具有一定的可行性，切记盲目引入PPP项目。

来源：水利发展研究 2021.08