《证券法》修订应为注册制改革铺路

那么，既然启动了《证券法》修订，又不对相关的证券发行条款进行修改呢？按照全国人大法律委员会副主任委员安建的说法，2015年12月，根据党中央的决策部署，全国人大常委会已通过了关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定。也就是说，在操作层面，已经没有障碍，有关方面完全可以依据人大常委会的授权，对注册制改革过程中的相关问题进行调整，且没有法律障碍。

客观地讲，按照我国现行法律制度及其环境，有人大常委会的授权，国务院及其行政管理部门，确实可以对涉及法律条款的问题进行调整与优化，甚至比较大的修改。现实生活中，类似操作也并不少见。很多情况下，都是先实践、后立法，这也符合改革的要求，适应中国的实际。

需要注意的是，随着市场化水平的不断提高，尤其是法治建设步伐的加快，如何从被动立法转向主动立法、从法律滞后转向法律超前，也是需要认真研究和思考的问题。要知道，如果能够立法先行，很多改革举措、工作方案、操作办法等就会更规范、更完善，就能大大减少问题的发生、矛盾的出现，就能有效避免漏洞和缺陷。反映到注册制改革上，在《证券法》修订的同时，同步修改“证券发行”条款，对将来推行注册制，是一定利大于弊的。

事实也是如此，2015年，人大常委会所以对证券发行调整对国务院做出特别授权的决定，也是因为注册制改革的呼声十分强烈，《证券法》修订又面临强大的时间的压力，无法在注册制推出前进行修订。所以，只能通过授权的方式，先改革、再完善，先推出注册制，再对《证券法》的相关条款进行修改与调整，是一种临时的变通措施。如果《证券法》修订时间充裕，是不会采用这样的方式的。既然要对《证券法》进行修订，为什么不趁势把涉及注册制改革的相关法律问题一并解决，对涉及证券发行的条款进行修改呢？

能够理解的是，此次对《证券法》的修订，所以不去触碰“证券发行”，可能与对注册制的理解、注册制改革的信心、注册制改革可能对市场产生的影响等有密切关系。因为，按照目前的市场情况，推出注册制的条件远不具备。管理层可能担心，如果《证券法》修订涉及证券发行条款，可能会对投资者产生误导，从而影响市场的稳定。这也预示着，注册制改革可能距离越来越远、越来越没有推出的希望了。

问题的关键在于，改革是一项事关各方面利益的大事，如果能够依据国外已经取得的成功经验，总结过去二十多年来我国在证券发行方面的经验教训，先把规矩立起来，把制度建起来，对今后推行注册制改革是否更加有利呢？就算难以考虑周全，难以把可能出现的问题全部解决，也比没有法律依据好，比临时用行政规章替代法律好。毕竟，法律的稳定性、强制性、规范性要强得多、严得多，对行为人的行为约束力也要强得多。

也正因为如此，在《证券法》修订问题上，还是应当一并对“证券发行”条款进行修改与调整，能够一步到位。纵然注册制改革暂时难以推出，也不要放弃立法的机会，不要放弃立法在前的时机，而是为将来注册制改革铺平道路。否则，很难体现法治建设的目标。

立法，不同于一般的政策制定，对相关法律的修订，也不同于一般政策的调整。政策制定和调整可以宽松些，可以在比较短的时间内做出新的调整与补充。法律不行，法律一旦制定并公布，就需要有一定的稳定性，少则几年，多则十几年、几十年才能调整与修订。所以，一旦对相关法律进行调整与修订，就要尽可能把可能存在的问题、漏洞、缺陷等解决好，而不是明知问题的存在，仍然不予解决。对证券法修订来说，就需要注意这方面的问题。因为，注册制是方向，是早晚需要付出的行动。注册制改革的时间可以不确定，甚至可以长些。但是，对涉及注册制改革的法律问题，则不能等，不能随心所欲，而必须早作调整、早做优化，确保注册制改革时能够做到有法可依。