国土空间规划全生命周期协同管控探索
导读
当前，面向国土空间规划全生命周期协同管控的业务要求，不仅需要探索新数据、新技术支持下的国土空间规划编制方法，更需要对国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估、预警等环节进行数字化、网络化、智能化赋能，使国土空间规划更好地引导国土空间全要素管控和城市精细化治理。报告针对国土空间规划全生命周期管控，提出了构建“一体协同模式”、形成“一套完整的技术体系”、建设“一个系统抓手”的设计思路。
报告首先对国务院及自然资源部印发的几份相应的政策文件进行了简要回顾：
第一份文件是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，主要内容包括：
1、规划审批。按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。
2、监督规划实施。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，将国土空间规划的执行情况纳入自然资源执法督察内容。同时，健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
3、推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平。
第二份文件是《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》。重点提出要构建一张现状底图和一张规划底图，基于统一的底图来建设完善国土空间基础信息平台，同步搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监督。
第三份文件是《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》。主要内容如下：
1、规范规划编制审批。以“多规合一”规划体系，规范规划编制审批，建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。
2、严格规划许可管理。以“空间用途管制制度”和“审批制度”双改革再造规划许可管理新模式。
3、实行规划全周期管理。以机制创新构建规划资源全周期管理平台。
面向国土空间规划全生命周期协同管控的业务要求，不仅需要探索新数据、新技术支持下的国土空间规划编制方法，更需要对国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估、预警等环节进行数字化、网络化、智能化赋能，使国土空间规划更好地引导国土空间全要素管控和城市精细化治理。
为此，报告基于前期的系统建设实践经验，提出了构建“一体协同模式”、形成“一套完整的技术体系”、建设“一个系统抓手”的设计思路。
在协同模式上，建立覆盖国土空间规划编制、审查、实施、监测评估预警的全生命周期协同管控体式；在技术体系方面，构建“以标准为前提，以规则为核心，以模型为支撑，以工具为手段”的智慧规划技术体系；在系统建设方面，以“国土空间规划‘一张图’应用”、“国土空间规划分析评价”、“国土空间规划成果审查与管理”、“国土空间规划监测评估预警”、“资源环境承载能力预警”以及“指标模型管理”六大功能模块为基础，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并在此基础上，对系统功能进行拓展开发，最终达到以信息化系统为抓手，支撑国土空间规划全生命周期管理的目标。
按照国家的要求，国土空间规划“一张图”实施监督系统，必须具备六大基本功能。
1、国土空间规划“一张图”应用。面向国土空间规划管理部门、编制单位和各业务部门，集成基础地理、现状、规划等各类数据，提供资源浏览、专题图制作、对比分析、查询统计、成果共享等功能，为空间规划编制、管理和实施监督提供统一的数据支撑，消除信息孤岛、实现数据共享。
2、国土空间规划分析评价。面向编制单位，服务于国土空间规划编制工作，通过算法模型来集成提供“双评价”等功能，摸清自然资源禀赋和生态本底，发现国土空间开发保护利用中存在的风险问题，同时降低基础分析评价的技术门槛，提高规划编制的科学性。
3、国土空间规划成果审查与管理。面向国土空间规划管理部门，根据各级国土空间规划的审查要点，提供成果质检、成果审查和成果管理等功能，将审查要点流程化、定量化，支持一键生成审查报告，提高审查效率，并对规划成果统一分类管理，支持规划管理自动强制留痕功能，实现规划管理行为全过程可回溯、可查询。
4、国土空间规划监测评估预警。服务于国土空间规划体系的监督管理，构建国土空间规划指标体系，提供动态监测、及时预警和定期评估等功能。一方面对规划实施过程中，违反开发保护的情况进行管控；另一方面对空间规划实施后的国土空间开发利用现状进行评估，为动态监测、定期与不定期评估、规划监管提供依据，支撑国土空间规划管理责任部门落实主体责任。
5、资源环境承载能力预警。提供资源环境承载能力综合监管、动态评估、决策支持等功能，建立资源环境承载能力监测预警模型，对各类资源开展承载能力的长期监测和及时预警，合理控制不同区域的开发强度，确保各类开发活动不突破资源环境承载能力界限。
6、指标模型管理。提供指标管理、模型管理等支撑功能，支持指标的可视化管理和分析模型的定制化配置，满足指标和模型“可落实、可定制、参数化”调整需求。
此外，基于多样化的业务需求，系统还开发了一些定制化的拓展功能。
1、辅助规划编制。面向规划编制人员，提供底板数据、规划冲突分析、指标分解、三区三线划定工具，并围绕不同的等级国土空间规划编制要求，提供辅助分析参考，进一步提高规划编制的科学性、合理性。
2、辅助规划审批。包括规划传导和指标审查，一是通过约束性指标和管控边界的传导落实，来确保国家确定的生态、经济、粮食、区域、主体功能区和新型城镇化等重大战略和各类空间管控的精准落地。同时，建立从总体规划-专项规划-控制性详细规划-修建性详细规划等各类不同层级规划间的要素和管控的要点进行层级传导与相应的制度化审查；二是对建筑退让、建筑间距、建筑控高、日照分析、邻避分析等进行相应的指标一致性审查，支持问题定位和审查结果的传导，以保证从控制性详细规划、专项规划到项目审批等整个规划审批的自动化审查，确保空间规划最终的管控要素能够有效落地。
3、辅助规划实施并监督。一是辅助国土空间规划精准实施，提供辅助项目选址、合规性检查、空间准入、方案评估、综合台账等功能，形成规划实施应用集成，落实国土空间规划相关要求，保证规划能够精准实施；二是辅助国土空间规划监测评估预警，包括长期监测、及时预警、定期评估和城市体检。在“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧型国土空间规划框架下，监测评估预警是推动国土空间规划实施、构建国土空间规划闭环运行体系的重要技术保障和关键反馈环节。
1、海南省工程建设项目策划生成信息平台。
按照海南省深化“放管服”改革及优化营商环境的决策部署要求进行平台的建设，从闲置用地智能识别与管理、前置区域评估、信息公开与自助模拟推演、辅助决策和项目策划生成五个方面展开，全面提升海南省工程建设项目前期策划生成工作效率。主要包括项目策划生成系统、区域评估管理系统、辅助决策系统、闲置用地识别与应用管理系统、工程建设项目网上咨询大厅、在线模拟业务协同系统等六个子系统。
2、广西贺州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
在形成贺州市统一的“底图、底数、底线”自然资源大数据库的基础上，基于现有“多规合一”平台，充分利用新技术、新手段，建立上下贯通的贺州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，整体提升贺州市国土空间大数据集成能力、规划编制智能分析能力、治理实施网络驱动能力、监测评估精准能力。
3、广东汕尾市国土空间基础信息平台。
平台的建设可实现自然资源数据资源整合与国土空间数据服务的集成发布，为国土空间治理提供数据底板支持。横向上，对内联通各科室部门，对外联通其他委办局；纵向上，联通各级自然资源主管部门，实现自然资源数据资源的共享与汇交，推动业务协同。
4、山东临沂市国土空间开发保护现状评估与规划数据全生命周期数据集成系统。
系统开发了国土空间开发保护现状评估、国土空间规划分析评价、国土空间规划报告管理、国土空间规划传导、国土空间规划成果展示等功能模块，可实现临沂市国土空间开发保护现状评估和规划全生命周期数据管理。