建设项目压覆矿产资源审批及补偿问题实务
矿产资源压覆补偿纠纷是最常见的矿业权纠纷，一方面是因为建设项目压覆矿产资源较为普遍，另一方面法律对压覆补偿标准规定不够明确，导致压覆双方认识不一、争议不断。所谓的建设项目压覆矿产资源，是指在进行铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程建设时，压覆一定规模的矿产资源，并导致其无法开发而失去利用价值。对于已设立探矿权或采矿权（以下统称“矿业权”）的矿产资源，压覆的后果通常是导致矿产资源开发价值降低甚至消失，所以建设单位应当对矿业权人进行补偿。笔者从矿产资源压覆审批、压覆补偿范围、压覆补偿标准以及压覆纠纷性质等方面，根据法律规定和司法判例，系统梳理相关问题，为矿产资源压覆补偿相关各方提供借鉴。
《矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”可见，建设项目压覆矿产资源必须要依法办理压覆审批手续。
压覆矿产资源审批是《矿产资源法》确定的一项重要管理工作。根据《矿产资源法》《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称137号文件）等规定，建设项目压覆矿产资源，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，应由省级以上矿政管理部门进行审批，批复文件作为建设单位取得建设用地使用权的前置条件。
重要矿产资源是指，《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆,但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。
笔者理解，压覆重要矿产资源审批目的有二：一是尽量避免或减少压覆重要矿产资源，提高我国矿产资源安全保障能力；二是通过压覆审批和压覆矿产资源储量登记，能够使矿政管理部门及时准确掌握矿产资源储量变化情况，摸清矿产资源家底，为做好矿产资源管理提供支撑服务。
根据国土资源部137号文件及《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号，以下简称16号文件）等文件规定，矿产资源压覆需要履行下列程序：
建设项目选址前，建设单位应向省级自然资源管理部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，不压覆重要矿产资源的，由省级自然资源管理部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，履行压覆审批程序。
建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托专业机构编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。评估报告编制完成后，建设单位应提交矿产资源储量评审备案申请、矿产资源储量信息表和建设项目压覆重要矿产资源评估报告，办理压覆资源储量的评审备案程序，取得储量评审意见书及备案证明。《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）中规定，经国务院或省级人民政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域内的建设项目，不再对区域内的市场主体单独提出评估要求。
压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由自然资源部审批，压覆其它重要矿产资源由省级自然资源管理部门审批。经自然资源管理部门审查，符合审批条件的，出具建设项目压覆重要矿床（矿产资源）批复文件。
根据国土资源部137号文件规定，在矿产资源压覆报批中，如果建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，建设单位还应同时与矿业权人签订补偿协议，作为报批材料之一。这样规定，在保护矿业权人合法权益的同时，也容易出现因矿业权人不签订协议导致建设单位无法办理压覆审批的情况，进而无法办理项目用地报批，导致建设项目长时间无法取得建设用地手续。
2012年《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号，已失效）规定，建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。在省级国土资源主管部门承诺负责按有关规定协调解决压覆矿产补偿等相关事宜后，可以按照国土资源部137号文件规定履行压矿审批手续，经批准后可组卷报批用地。用地报批期间，建设单位应与矿业权人具体协商补偿标准并签定协议，按规定办理压覆登记手续。用地批准后，尚未完成补偿协议、办理压覆登记手续的，省级国土资源主管部门不得转发用地批复，市、县国土资源主管部门不得办理供地手续。
2016年《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）中规定，进一步简化改进审查内容，改进压覆重要矿产资源的审查，切实提高建设用地审批效率。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。
上述政策从提高用地审批效率出发，简化了矿产资源压覆审批的要求，在矿产资源压覆实践中助长了建设单位漠视矿业权人意愿，不主动与矿业权人签订补偿协议，侵害了矿业权人的合法权益。
根据137号文件规定，建设单位收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后45个工作日内，应到建设项目所在地省级自然资源管理部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续。省自然资源管理部门办理储量登记时，应通知相应矿业权人在45个工作日内到原发证机关办理相应的勘查区块或者矿区范围变更手续。逾期不办理的,由原发证机关直接进行勘查区块或矿区范围调整,并告知矿业权人。需要注意的是，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）规定，自2020年5月1日起取消矿产资源储量登记事项。
项目建设主体开展铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程项目压覆矿产资源，通常体现为矿业权人先设的矿业权与项目建设主体后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成的冲突。此时项目建设主体与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系。特别需要指出的是，即使是政府部门或者其成立的项目指挥部、办公室等作为项目建设主体，此时政府部门及其临时机构作为项目建设主体的角色是民事主体，并非履行行政管理职责，其实施的行为当然是民事行为，不属于行政行为。所以，政府部门作为项目建设主体与矿业权人之间的矿产资源压覆纠纷亦属于民事法律关系。
建设项目是否压覆矿业权取决于双方意思自治。对于铁路、公路、管道等建设项目压覆矿业权的情形，我国现行矿产资源压覆行政管理制度中不涉及对矿业权的征收征用，建设项目能否压覆矿业权，取决于矿政管理部门的压覆审批和矿业权人是否同意压覆。同时，在矿业权人同意压覆的情况下，建设项目是否会选择压覆某一矿业权，项目建设主体也会根据补偿成本等各种因素综合衡量。当项目建设主体与矿业权人就压覆事宜达成一致，签订补偿协议后，即形成项目建设主体对矿业权人的民事义务。对于未经矿业权人同意的压覆行为，则构成事实上的侵权行为，项目建设主体同样需要承担民事义务。
司法实践中，人民法院将建设项目压覆矿业权纠纷作为民事案件进行审理，案由通常确定为用益物权纠纷（探矿权纠纷、采矿权纠纷），或侵权纠纷（财产损害赔偿纠纷）。2016年最高人民法院公布的10起矿业权民事纠纷典型案例，其中“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”即为建设项目压覆矿业权纠纷。
笔者也注意到，个别判例中将行政机关作为项目建设主体时产生的矿产资源压覆纠纷，作为行政诉讼案件进行审理和判决，这实质上混淆了行政机关履行行政管理职责和作为项目建设单位实施民事法律行为的关系，错误认定事实和适用法律，不利于平等保护矿业权人的合法权益。
建设项目压覆矿产资源补偿中，确定压覆区域范围是认定压覆事实的重要环节，也是计算压覆补偿金额的基础。压覆区域范围，一般是指为确保工程建设和探矿、采矿活动互不影响，在实际压覆区域周围外推一定的保护距离。关于如何确定压覆区域范围，需要根据建设项目行业的法律政策规定、技术规范等，同时要结合被压覆矿业权的矿产资源开发方式，来确定该建设项目的安全保护距离。
《铁路安全管理条例》第三十四条规定：“在铁路线路两侧从事采矿、采石或者爆破作业，应当遵守有关采矿和民用爆破的法律法规，符合国家标准、行业标准和铁路安全保护要求。在铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内，以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内，确需从事露天采矿、采石或者爆破作业的，应当与铁路运输企业协商一致，依照有关法律法规的规定报县级以上地方人民政府有关部门批准，采取安全防护措施后方可进行。”
《公路法》第四十七条第一款规定：“在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”《公路安全保护条例》第十七条第一款规定：“禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动：（一）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。”
《石油天然气管道保护法》第三十二条规定，在穿越河流的管道线路中心线两侧各五百米地域范围内，禁止抛锚、拖锚、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。第三十三条规定，在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内，除修建铁路、公路、水利工程等公共工程需要外，禁止采石、采矿、爆破。
《电力设施保护条例实施细则》第十条规定：“任何单位和个人不得在距电力设施周围五百米范围内（指水平距离）进行爆破作业。因工作需要必须进行爆破作业时，应当按国家颁发的有关爆破作业的法律法规，采取可靠的安全防范措施，确保电力设施安全，并征得当地电力设施产权单位或管理部门的书面同意，报经政府有关管理部门批准。”
自然资源管理部门作为建设项目压覆矿产资源的审批部门，对建设项目压覆矿产资源的评估范围作出了相应规定。例如，《河北省国土资源厅建设项目压覆矿产资源管理办法》（冀国土发〔2011〕41号）（已失效）规定，建设项目压覆矿产资源的评估范围应不小于用地边界外推300米，行业规定保护范围大于300米的，按行业规定评估。《浙江省自然资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》（浙自然资规〔2019〕9 号）规定：“安全范围依据有关工程建设规范和灌溉用水库项目最高洪水位以内等规定确定，无规定或规定不明确的，建设单位可委托工程设计单位论证确定，不论证的，按照建设用地红线范围外推 300 米确定。”
从科学的角度，进行压覆矿产资源评估时，应对压覆范围进行科学、严格论证，不能简单、机械地以规定距离确定压覆范围。实际工作中，评估单位根据工程类型、压覆的矿种和开采方式等具体情形，在确定压覆范围时需要参考《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》《爆破安全规程》等技术规范。
一般来讲，矿产资源压覆补偿中，压覆区域范围就是补偿评估范围，但有时二者并不一致。在建设项目压覆矿产资源时，存在多种情形，比如铁路或者公路这样线性工程，如果是对矿业权矿区范围的边缘压覆，一般并不会给矿业权人造成太大的损失，但如果工程选址穿越矿产资源赋存的核心区域，虽然没有压覆全部资源，但从技术或者经济角度来看，可能导致该矿业权开发技术上不可行或者价值上不经济，此时评估补偿范围应当是整个矿业权的价值，评估补偿范围当然大于压覆区域范围。所以在矿产资源压覆补偿中，应当正确区分压覆范围和补偿范围，一般情况下压覆范围即补偿范围，但也经常存在补偿范围大于压覆范围的特殊情形。
实践中，根据压覆矿产资源补偿问题解决方式的不同，确定压覆区域范围的方式也不尽相同。
1、通过协商确定压覆区域范围。项目建设单位（或者接受其委托的地方政府）和矿业权人之间，参照相关行业法律法规、自然资源管理部门关于压覆矿产资源评估范围的规定等，通过协商一致确定压覆区域范围，以此为依据评估计算矿业权补偿金额。
2、共同委托专业机构确定压覆区域范围。鉴于矿产资源压覆问题具有较强的专业性和复杂性，合理确定压覆区域范围往往需要专业机构对压覆范围进行科学、严格论证。项目建设单位与矿业权人共同委托专业评估机构确定压覆区域范围，是实践中常见的方式。专业评估机构接受委托后，经过评估和评估，向委托人出具压覆影响评估报告（安全影响评估报告、相互影响评估报告），形成对压覆区域范围的结论意见。
3、法院审理认定压覆区域范围。如果项目建设单位与矿业权人不能就确定压覆区域范围、压覆补偿金额达成一致，进入诉讼程序后，需要通过法院审理认定压覆区域范围，进而认定压覆补偿金额。法院认定压覆区域范围的方式通常有三种情况：一是诉讼前项目建设单位与矿业权人已委托专业机构出具压覆影响评估报告，一方在诉讼中作为证据向法院提交，法院基于评估机构系双方共同委托、评估机构具备法定资质等事实，对压覆影响评估报告的结论予以采信。二是诉讼过程中，法院委托专业鉴定机构对压覆区域范围进行鉴定，根据鉴定意见认定压覆区域范围。三是法院根据相关法律法规政策规定，基于案件事实情况，行使自由裁量权，自行认定压覆区域范围。
四、司法实践中矿产资源压覆纠纷存在不同的补偿标准
因为对矿业权性质以及矿产资源压覆纠纷认识不一，压覆补偿又缺乏明确的标准，所以在以往司法判例中对压覆补偿存在不同的裁判标准。
（一）按照矿业权人的直接损失进行补偿
137号文件规定对矿业权人进行补偿的范围原则上包括矿业权价款及其它直接损失。江西、山东、河南、新疆等省份，按照137号文件确定的补偿直接损失的原则，对建设项目压覆矿业权的补偿范围进行了进一步规定。例如，江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通 知》（赣府厅字（2013）15号）规定：“省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域 被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1．直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2．已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿。”
司法实践中，最高人民法院在“丰宁长阁矿业有限公司、北京铁路局物权保护纠纷上诉案”（（2017）最高法民终 724 号）民事判决书中认定，“压覆矿产资源的补偿范围，应限于矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿区分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”最高人民法院在“山西交通控股集团有限公司忻州北高速公路分公司、神池县向阳石料购销有限公司物权保护纠纷再审案”（(2019)最高法民申1285号）民事裁定书中认定，“参照137号文的规定，按照压覆矿产赔偿直接损失的原则进行处理，将向阳公司应获得赔偿损失的范围认定为直接损失，扣除司法鉴定意见书中超出直接损失的评估价值”。
（二）按照矿业权人的直接损失加预期利润进行赔偿
直接损失加预期利润的赔偿方式，是以矿业权人的实际投入为基础，同时考虑了勘查投资和采矿投资的行业利润，但从性质上依然属于基于矿业权人直接损失进行的补偿。
《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》第四条规定，补偿内容和标准分以下两种情形：“1、压覆国家出资并正在进行的地质勘查的探矿权或已探明资源储量矿产地的，原则上按经核实的工作量及现行预算标准计算的工作成本进行补偿。2、压覆非国家出资矿业权的，原则上按以下补偿范围和标准进行补偿，具体补偿由双方协商确定。①被压覆范围矿业权的取得成本；②被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润；③被压覆采矿权开采投资加同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报。”
最高人民法院在“唐山不锈钢有限责任公司与唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵权损害赔偿纠纷申请再审案”（（2014）民申字第690号）《民事裁定书》中认定：“评估公司作出鉴定意见为，不锈钢公司共造成卑家店煤炭公司损失4159.2251万元，已经过双方当事人当庭质证。评估公司出具《解释说明》，确定《鉴定意见》中4159.2251万元停产损失，系《停产通知》所述的储水池、运料铁路及大规模储料压覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期间全部的正常经济利润和非正常生产的维护费用。上述《解释说明》也已经双方当事人质证，其程序符合法律规定。故一、二审法院采信《鉴定意见》作为对卑家店煤炭公司停产损失的定案依据并无不妥。”
（三）按照矿业权价值进行赔偿
在市场经济条件下，矿业权价指的是矿业权的市场价值，即由具有法定资质的矿业权评估机构独立评定估算形成的矿业权公允价值。按照矿业权价值进行赔偿，是指经过矿业权评估机构评估得出被压覆矿业权的价值，并以此作为确定压覆赔偿金额的依据。
《民事审判指导与参考》（2013年第3辑）刊载的“侵害探矿权的损害赔偿问题”案例评析中，最高人民法院认为，“根据《侵权责任法》的相关规定，侵害探矿权的，应承担相应的侵权责任。对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入直接损失赔偿。”最高人民法院在“大唐阿鲁科尔沁旗新能源有限公司与赤峰市中金矿业有限公司财产损害赔偿纠纷案”（(2019)内04民终455号）《民事判决书》中认定：“探矿权和采矿权均实行有偿取得制度，均属于用益物权。依法取得的探矿权受法律保护，探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，即根据侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”
五、矿产资源压覆补偿应当以矿业权价值作为补偿标准
笔者认为，矿业权属于用益物权，矿产资源压覆实际上造成矿业权人财产权益的损失，应当按照矿业权的市场价值进行补偿。
（一）以矿业权价值作为补偿标准符合物权保护的法律规定
在我国的法律框架体系中，矿业权(包括探矿权和采矿权)是由矿产资源所有权派生出来的用益物权，矿业权人依法对其权利范围的矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”
《矿产资源法》第三条中规定，国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”
可见，矿业权作为用益物权，是矿业权人重要的财产权益，矿业权人的合法权益应该得到尊重和保护。
《民法典》第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”第一千一百八十四规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”最高人民法院编辑出版的《中华人民共和国民法典理解与适用》一书中，针对上述条款指出，“财产损害赔偿应当以全部赔偿为原则，计算财产损害，就是计算财产的直接损失和间接损失，然后实行全部赔偿。由于损失通常体现为侵害发生后被侵权人财产的市场价格的减少，因此，此处的按照市场价格计算应为根据财产的市场价值的减少来计算。”
建设项目压覆矿产资源，无论建设项目本身程序是否合法，无论压覆行为是否经过了行政审批，其压覆的结果都是造成矿业权人物权权益受到损害。按照物权保护法律原则和法律规定，对于矿业权人用益物权因此受到的损害，项目建设主体应按照损失发生时的市场价格向矿业权人补偿损失。
（二）137号文件规定的压覆补偿范围不应作为压覆矿业权补偿的法律依据
在矿产资源压覆补偿中，有一种观点认为应当以国土资源部137号文件规定的补偿范围作为补偿标准，在司法实践中也不乏这样的判例。137号文件规定，项目建设单位对矿业权人补偿的范围原则上应包括：“1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”。上述补偿范围通常属于矿业权人直接损失，即矿业权人取得矿业权成本，进行勘查、矿山开发建设投资以及搬迁费用。
笔者认为，国土资源部137号文件不应作为矿产资源压覆补偿的标准，理由有二：
第一，矿产资源压覆补偿纠纷属于民事法律关系，国土资源部作为矿政管理部门系行政机关，无权对压覆矿产资源赔偿纠纷这一民事法律问题作出规定。137号文件的上述内容，对处理压覆矿业权赔偿问题不具有强制性，不应作为处理压覆矿业权赔偿问题的依据。如最高人民法院在“广元市茂成商贸有限责任公司、兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷案”（（2017）最高法民终494号）民事判决书中认定，“关于137号文，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看，并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。”
第二，国土资源部137号文件仅是规范性文件，法律位阶较低。建设项目压覆矿产资源补偿纠纷，性质属于物权损害赔偿问题。损害赔偿作为民事基本制度之一，唯立法机关通过法律形式方可予设定。《民法典》第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”第一千一百八十四规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”而137号文件为国土资源部作出的规范性文件，其位阶远低于法律，故其与法律规定相冲突时，不能作为矿产资源压覆补偿的法律依据。
综上所述，笔者认为，针对建设项目压覆矿产资源的补偿问题上，应正确认识其法律关系性质，准确把握矿业权的用益物权属性，严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则。对于矿业权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入。因此，建设项目压覆矿产资源应当以矿业权财产价值为标准，给予矿业权人公平合理的补偿。
吴永高律师，北京金诚同达律师事务所合伙人。长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作，曾在原国土资源部法律中心工作多年，现为自然资源部法律顾问。吴永高律师团队先后代理了众多矿业权纠纷案件和矿业并购重组项目，擅长处理矿业权出让转让、矿产资源压覆、自然保护区退出、采矿用地、涉矿审计整改、涉矿强制执行等法律事务。