谢祺：清末边疆危机下中央与云南当局围绕盐课的博弈
云南盐政经历了咸丰、同治年间的战乱以后，生产、管理有待恢复。清末，云南当局采取了比较低的征收定额，也没有恢复旧有的对盐政官员的定额考成制度，并在纵容基层盐政官员中饱私囊的同时，通过漏税的形式补助盐商的贩运，有效抵制了外国私盐的侵销。但是在近代边疆危机造成的军费不足的背景下，中央一直试图全面恢复近代前的考成，强化对地方的监管和增加财政收入，但是又不得不依靠地方当局发挥变通运作财政制度的能力去应对边疆危机，容忍地方财权扩大和监管的滞后。中法战争结束后，云南边疆军情危机一度减轻，中央得以加强监管，遏制地方财权。但边疆危机仍在，不久中央又片面追求遏制地方财权和扩大财政收入，使得云南盐课定额大增、盐价上扬、外国入境私盐泛滥，盐政也趋于崩溃。清末云南盐政的运作和演变过程，是清末边疆危机下中央监管权与地方官财权扩大的博弈结果。
关键词：边疆危机；云南；盐政；监管；博弈
清代，盐政收入对于云南财政非常重要，如雍正时期总督鄂尔泰所言：“滇省钱粮，半出盐课。”[1]在近代以前的云南，食盐运销采取的是官运制，即由官方负责主要的生产管理和运输工作，将食盐直接运抵指定销售地，再发卖给销售地零售商或消费者。这样的制度，在嘉庆初期被废止，其契机是食盐滞销，当局遂将大量食盐强行压派给民众，引起民众大规模反抗。该事件在云南史上被称为“压盐致变”。关于云南食盐的官运制及其崩溃原因，前人研究多有涉及[2]。大体而言是因为盐政官员腐败，为了私利大量加煎私盐发卖，导致供大于求，官盐课额无法完成，官员遂将大量食盐强行压派给民众购买，激起人民起义反抗。反抗被镇压后不久，当局废除了官运制，改成所谓的“民运民销制”，即由民间商人自由运输、销售，官方只管在盐井收税。虽然涉及腐败问题，但也反映了清代财政中的考成制度对于官员的巨大压力，在额定课额难以完成的情况下造成官员将矛盾转嫁给民众的历史事实。对于此后的云南盐政，前人的研究大都提及了清末杜文秀起义之后由于战乱的破坏，云南财政的窘迫，官方又恢复了盐业的官卖制，加强了对盐业的管理[3]。
笔者的问题意识在于，在盐政制度重新强化官方管理的过程中，中央与云南当局围绕课额、考成等制度的恢复有着怎样的博弈？是否重新出现类似于清代嘉庆以前的考成制度造成的对盐政负面影响的情形？在清末边疆危机，比如中法战争的历史背景下云南地方当局如何应对中央和外国影响，并进行盐政改革？本文就此展开论述。
同治十二年(1873)，云南巡抚岑毓英在回顾废除官运制以后的云南盐政时这样叙述：“自嘉庆四年前督抚臣定为灶煎灶卖、民运民销，由盐道刊刷照票编号钤印，呈送巡抚加盖号印，发道转给井员，按引征课，听各商领照配盐行销，完纳课银，奏请试办三年，至嘉庆八年期满。题定章程……每年……应征正课养廉井费共合银三十七万二千六百二十五两二钱三分五厘。因各井出卤衰旺靡常，有改拨缺额通融代煎之处，随时咨部在案……按年造册奏销。”[4]由此可见，民运民销制度下，官员自己不承担运销的任务，但是不代表官员可以放任盐政管理，盐课依旧有定额的考成任务。因为实施的是使用盐引[5]作为商人缴税、运销凭证的办法，对商人自然也有按时完成食盐运销任务及缴回盐引的要求。征收的盐税收入有着定额的任务，要奏销给户部，包括正额、养廉、井费三部分，收入总额有372625两。面对盐井产量的变化无常，官员被赋予了融通盐课额，取长补短的权限，产量多的盐井会被代征产量少的盐井的欠额，力保课额不亏。
道光《云南通志稿》记载：“每年借发黑井柴本银二万两，白井、安丰井柴本银七千两，共柴本银二万七千两，在于各井征解盐课数内，上年春初借发，次年夏季起，限一年还款，如逾限井员题参，倘有无著，经放之员赔补。”[6]每年云南当局向灶户借出定额的薪本银作为生产成本，待灶户将食盐贩卖后于次年收回。从官员需要赔补无法收回的薪本欠额的规定来看，销售不顺利造成收不回生产成本的情况是存在的，直接承担责任并要赔补欠额的是官员。官员在盐引的制度框架下，仍然被赋予了监督生产、运销的职责。所谓的“民运民销”制，只是强调与之前官方自身负责运输的官运制的不同，严格来说是和四川、两淮等地主要盐产区一样的官督商销制。
岑毓英奏报，在咸丰、同治年间以前，云南除了外省协饷，军饷的主要来源就是本省盐课项下支出约20万两[7]。那么，这样一个重要的经费，不可能任由商人销售，而没有固定的数额要求。如果官员只管收税，税收额必定是一个不稳定的数额，同时官员也没有考成，根本不会在意收入多少盐课，军饷来源也就不稳定。正如《云南通志稿》载：“民运民销原可不分口岸，惟井有丰缩，地有广狭，而课额既定，难认亏短。”[8]在盐井产量本来就有变动，市场也有易销、难销之分的情况下，有着定额收税任务的官员势必强化对商人的管理，确保盐课不亏。云南在嘉庆初年推行自由运销制，由于刚刚镇压了因压派食盐而引发的起义，符合安抚人心的需求，官方就暂且牺牲了财政利益。之后终归确立了官督商销制。在诸多前人的研究中，都将嘉庆初期的“压盐致变”后直至同治年间岑毓英镇压杜文秀起义后的云南盐政，认为一直实施自由运销的就场征课制[9]。此观点看来有待进一步推敲。
嘉庆年间开始实施有定额课税指标的官督商销制，并对官员有定额考成的盐政体制，成为从同治末期到清朝灭亡期间中央试图恢复旧有云南盐政体制的一个目标，也是中央政府试图全面恢复对云南盐政监管，并与云南地方当局博弈的一个焦点。
同治十二年，清军已经基本完成对云南的镇压。巡抚岑毓英迅速开始着手重建盐政，他上奏称：“井地残破，灶户凋零……各府厅州县，叠遭兵燹饥疫，百姓死亡过半，所有销出盐斤征获课银，通计不及昔时之半……新开子井而广出盐矿者亦有之。若挹彼注兹，截长补短，不患盐之不足，而患盐之不销……遽难规复旧额……自同治十三年正月为始，试办三年，尽征尽解，按年奏销。试办期内，免开督征经征、考成职名。俟三年期满，实可销盐若干，征课若干，再行奏请定额，开列并员考成，以臻妥协而昭核实。”[10]这份奏折得到了批准。
首先，战后云南满目疮痍，户口比战前减少很多，市场减少，同时生产者灶户也减少很多，所以不可能迅速恢复战前的生产额和销售额，当下盐课收入在过去半数以下。其次，在生产方面，因为存在新开的盐井，可以逐渐弥补产量不足，但岑毓英担心盐难以销售。第三，岑毓英建议从同治十三年起，盐课尽征尽解，也就是盐课能征收多少算多少，全部上缴。虽然也进行奏销，但鉴于没有定额，对官员暂不考成，等三年后盐产量、销量都有一定恢复以后，再根据届时的情况订立定额，实施对官员的考成。关于当时的云南盐课收入有多少，岑毓英在另一份奏折中估算为：“通省盐课约可收银二十万两。”[11]可见，这确实要比嘉庆年间的372000余两少很多。同治十三年，云南、贵州战事虽基本平息，但是军饷的支出仍然是一个很大的问题。岑毓英汇报，绿营兵军饷只能发半年，这半年的军饷其中就有来自于盐课的部分，其余欠饷依赖各省拨解协饷，但是迟迟拖欠不到。另外招募的雇佣兵“勇营”，在战争结束后本来应该遣散，但是由于没有发足军饷无法遣散，其军饷则完全依赖协饷，总的欠饷份额高达80％[12]。
在盐课有限的情况下，盐厘金成为了新的盐政收入增长点。巡抚岑毓英在筹措书院的经费时动用了盐厘收入，阐述了对盐厘以及厘金管理制度的改革：“惟应需膏火(书院经费)银两，盐厘以外，无款可筹……此项经费，在商民所增有限，而士子受惠无穷，如经理得人，自可行之久远。但专归盐道管理，恐独任成乱，日久弊生，杜渐防微，自当慎之于始。臣现已将盐厘经费一并提归厘金总局，责成藩司会同该局司道，督伤各委员认真经收，与盐道所收盐课互相稽查，以昭核实”[13]。岑毓英将盐厘收入由盐道衙门管理改为厘金总局管理，由布政使、盐道共同经办。这不仅是为了严格盐厘收支管理，也是将盐厘管理和盐课管理分开，便于用盐厘收入对照盐课收入，相互推定数额，防止盐课或盐厘被贪污或挪作它用。岑毓英由此将盐道权限分割，强化巡抚的盐政监管权、知情程度。
三年的试办期限满后，考成制度正式恢复。此后，因考成不过关而被撤职的云南盐政官员屡屡出现。比如光绪三年(1877)十月，上谕云贵总督刘长佑：“黑盐井提举崔焕章，催课不力、任性妄为……即行革职。”[14]再如光绪四年十二月，“石膏井提举辛传注，才识平庸，征课不力，着以府经历县丞降补……白盐井大使吴盛琛，营私玩公，百端欺伪……均着即行革职。”[15]以上说明，亏欠盐课现象较为严重，刚刚恢复考成制度不久，各盐井，尤其是黑、白盐井两大主要盐井负责官员就被追究革职，云南的食盐生产和销售情形较为糟糕。
大量盐政官员被处罚以后，总督刘长佑、巡抚杜瑞联虽未被追究责任，也深感户部对盐政考成的压力。杜瑞联说：“虽试办期满，定额甚属为难，现奉部催应即遵照指示酌中定拟……以此四年所征课银……每年应摊银二十万三千三百五十六两……所摊之数不分课、廉、井费，暂为年征定额。……节年所收或就近拨充西南两迤军需，或随时解司充饷，或发支盐务、养廉、役食等项，各井每月所解多寡不一，随到随用，道库并无存储，难以分析课、廉、井费。”[16]杜瑞联针对过去没有考成时的盐政收入拟定了每年的应征数额，作为考成的目标值，但是，这一目标值并没有盐课、养廉银、井费等具体的细项。其做法是以过去收到的银两全部迅速地支付给军饷、盐务办公经费、官员养廉银，有多少支多少，随到随解，也没有详细的统计数据，所以就只能全部混同成一个总额，不设专门款项。结果杜瑞联的奏议被户部驳回[17]。如前所述，云南军饷拖欠严重，致使当局必须迅速筹解军饷，有多少钱就支付多少，这样一种态度既是防止军队叛乱、溃散，也是长期以来各省拖欠协饷造成款项多徒有虚名，养成了云南当局只顾缓解眼前欠饷危机，不顾正常财政手续的习惯。杜瑞联要求只用往年收入平均数作为定额，可以避免数额过高，用取长补短的办法达到足额，同时因为只奏销总数，不分具体款项，各种原有款项也就可以自由挪用，不被追究。这样的做法，将会使奏销考成制度完全只剩总数，户部对基层财政运作的监管能力完全丧失，杜瑞联的奏议被驳回理所当然。但是，这种做法也反映出巡抚试图完全撇开户部对财政具体项目的考成。
后来，中央政府对于云南财政的变通、挪用的态度也变得较为随和。光绪五年六月，上谕：“云贵总督刘长佑等奏：'遵旨体察云南情形。酌留练勇之办法，难复绿营之旧规。厘金分局，务除积弊，铜、盐两税，以次变通各节。’得旨、即着随事随时。酌核缓急轻重。妥实办理。”[18]针对战后云南军制混乱，原有的绿营兵建制难以复旧，主要依靠新建的勇营维持军事实力，而勇营恰恰拖欠军饷最严重。慈禧太后授权云贵总督灵活变通各种税法，将铜、盐、厘金(包括盐厘)等收入充分调剂，办好军务，即优先保证军饷支付。
光绪七年正月云贵总督刘长佑等奏：“云南两迤盐务，迭遭匪扰，废弛已久。请先将正额课银二十六万一千六百余两，自光绪六年起，照数征足，如有缺额，即在盐厘项下拨补。其养廉杂支银两，俟煎销畅旺，察看情形，再行酌量启征。”[19]刘长佑面对前一年难以完成的正额26万余两的目标，一面继续强调云南战后盐政困难，一面提出将盐厘用于填补盐课正额不足，暂停征收已经无力征收的养廉钱、杂支款项。对此，中央政府给予批准，但是要求“养廉、杂支银两予限三年照旧应征”[20]。另外，刘长佑还请求：“一切杂支较旧不及六成，请免追缴。”[21]也得到批准[22]。这说明户部理解云南财政困难，不强求云南当局履行历来的补欠义务，避免了云南财政不断积累欠额的状况。此后，云南盐井在光绪八年、九年都遭受了水灾[23]。据此，光绪十年总督岑毓英再次申请延缓照旧征收养廉等项。虽然得到批准，但是户部要求自光绪十二年起予限三年，三年后要照旧征收[24]。
在中法战争期间的光绪十年，户部曾奏称：“臣部查该省盐厘自何年起征？向照何章程抽收？奏令分年分井造具收支细册报部。”[25]对于户部的要求，总督岑毓英表示：“滇省元气大伤，各井连年水灾……商贾不能畅行，恳请先尽正课征解，其养廉、役食等银……元气大复再议。”[26]云南当局以盐厘收入弥补正额盐课的不足，得到批准后，盐厘的收入实际上部分就成为了正额。户部对于云南盐厘收支不甚了解，希望掌握其收支章程、收支明细，以此把握云南盐政情形。但是，云贵总督岑毓英只强调前任总督刘长佑获得批准的暂不征养廉钱的权限，不肯报告盐厘明细。即在云南战后尚未恢复战前盐政收入水平，户部只管确保云南完成盐课正额即可，至于云南当局如何动用盐厘填补盐课不足，具体收支明细拒不汇报。前文已述，岑毓英对于盐厘是很重视的，亲手将其监管权限由盐道划归布政使，便于稽核盐政收支，其对于盐厘的收支明细必然了解。岑毓英拒绝奏报盐厘明细及管理章程，甚至不愿报告盐厘开征时间，说明盐厘的数量可能已经可以弥补养廉等经费的数额，或有其他用途，不愿将盐厘用于填补养廉等项。
岑毓英申请延缓照旧征收的请求得到慈禧太后的批准，户部对此非常不满，奏称：“滇省久报肃清，民间不能食淡，所征盐课何难逐渐足额。若频年恃盐厘拨补，终非长策，况井员全无考核，谁复认真督征？部臣当日酌中核拟予限三年原系一时权宜，未可援为常例。该督等……逾限已有年余，办理毫无起色。如谓黑、元各井被水，灶民元气大伤。查滇省各井水患，或冲塌盐井，或漂没成盐，均由公款借给修整，期于额课无亏。此次水患，经该督等先后奏请抚恤，并已于正课内拨借银八千两，俾资修复，似不能以此为籍口。至该省防务不过边关一隅，何得以商路不能畅行，销路愈狭为词。又据称，现完课、厘两项，并计较从前应完正课款不相上下，查该省额征正、杂、溢三项共银四十万余两。今每年仅报收正课银二十三万余两，尚赖以盐厘拨补，而每年盐厘共收若干？除拨补正课外，作何支用？叠经臣部奏咨，查询迄今并未专案造报，殊属含混。……俟限满，即将正、杂、溢三项照征足额以符旧制。”[27]户部首先质疑云南在同治十二年即已经基本和平，经过十余年的恢复，到了光绪十年仍然收取的正额盐课不足23万两，还要依靠盐厘补充才凑够这个数。前面已述及，同治十三年时云南就已经有20万两盐课的收入，从依赖盐厘补充才够23万两来看，云南当局在光绪十年汇报的盐课正额仍然只有20万两多一点。在水灾的损失已经另由中央拨款弥补的情况下，盐课正额十余年不变，确实可疑。为此，户部的质疑不无道理。另外，户部称，云南防务可能不太花钱，治安也好，质疑岑毓英所称云南销路狭小纯粹是借口。奏文尤其称，云南“不过边关一隅”，颇有愤慨之情，暗示云南无需多少军费，盐课或被贪污、挪用，可能是因为户部官员被岑毓英的敷衍态度激怒而刻意指责。
户部被激怒的原因主要是岑毓英汇报盐政收支的含混和考成的不完善。在屡次受到户部催促奏报之后，岑毓英依旧拒不奏报盐厘收入数额，盐厘补贴进正课以外剩余部分支出也不明，盐井最基层的负责官员井员也没有考成。这使户部怀疑云南各种盐政收入实际上已经达到战前40余万两的水平，只是当局将其半数挪作他用，不敢奏报。户部暗示云南本来无需很多的军需，虽然言过其实，但也道出了岑毓英最关心的军费问题。在这里就必须要说明云南当时所处的战争背景。同治十三年，法国逼迫越南阮朝签订第二次《西贡条约》，阮朝向法国开放红河、海防、河内等地，使得法国势力接近中国边境，同时规定越南为独立国家，不再臣服于清朝，试图斩断越南与清朝的政治关联。次年，清朝正式照会法国，拒绝承认该条约，从此，清朝与法国围绕越南问题，关系变得紧张，清朝有意识地维持云南边境的军事实力。
光绪八年五月，当岑毓英被任命为云贵总督，并在从福建赶往昆明赴新任的途中，收到了军机处寄发的慈禧太后的密旨：“刘长佑、杜瑞联奏通筹相机洱患并增募练军八营各折片。法越构衅，滇、粤边防紧要，叠经谕令该督抚等妥为筹备。并前据刘长佑等派员带兵出境，以剿办土匪为名，相机保护。亦经谕令该督抚等体察情形妥筹办理。惟关外军情随时变易，要在详审缓急机宜，妥筹因应，著刘长佑、杜瑞联就现在兵力密为布置，藉作声援，免致彼族狡焉思逞。并饬令道员沈寿榕确切侦探，妥慎筹办，不得稍涉张皇。其增募练军八营，务当认真训练，俾成劲旅，以资调遣。曾国荃、岑毓英此时计已起程赴任。著侯抵任后，各将该省水陆边防事宜悉心规画，通筹全局，彼此联络声势，会商办理。将此由五百里各密谕知之。”[28]在中法战争爆发的光绪九年的前一年，法国与越南阮朝再次发生战争，中越边境局势骤然紧张。慈禧太后一面密令云贵总督刘长佑、巡抚杜瑞联加紧招募军队，强化防守，另一面要求刘长佑派兵以剿匪为名进入越南境内，实为相机保护阮朝。而且在此之前，太后也已经多次谕令云南督抚要多加准备。紧张的备战已经持续一段时间，中央除了要求现任官员要密切注意敌方动向，积极收集情报以外，太后还向云南各大要员强调这些都是绝密的军事行动，要注意保密，不能声张。新上任的云贵总督岑毓英、两广总督曾国荃赴任后也要继续办理这些绝密的备战工作，相互协调。
至战争爆发前的光绪九年九月，慈禧太后不仅命令各省将原本解赴北京的军饷全部解给前线的云南、广西，部分省份如湖南、四川还要另外追加协饷，尤其强调：“令各该省无论何款，先行拨解……著各该督抚按照该部指拨银数，迅速设法筹解。此系特拨之款，该督抚务当顾全大局，先其所急，毋稍延缓，以济要需。”[29] 可见，在光绪十年以前数年，不论前任总督刘长佑、巡抚杜瑞联，还是现任总督岑毓英，都已经在太后的指示下绝密地扩充军备，甚至直接派兵潜入越南境内，云南的军事花费自然比同治末期要大。“各该省无论何款，先行拨解”这一论调，足见慈禧太后因军情紧急和为了筹措军费给予了地方官员更多的财政权限，让其可以充分挪用经费支持军费。这样的思想可能在此之前就已经灌输给云南督抚。至少可以说明，太后数年来长期支持云南督抚秘密扩军。而刘长佑、杜瑞联、岑毓英等官员长期含混盐政收入奏报给户部，甚至直接拒绝透露实际的盐厘数额、支出明细，其理由也就明了，即为保密。太后通过军机处与督抚联系，户部可能并不知晓某些最绝密的军事行动。
在慈禧太后的支持下，云南督抚得以抵制户部的监管和完全恢复旧有的、严密的奏销考成制度。在备战、作战期间，岑毓英因此可以完全不理会户部的诘问，不汇报盐政收支细则。但是，户部的质疑并非无理，在中法战争结束后，这几年的盐政运作到底如何，岑毓英终归还要有所交代。
光绪十三年七月，太后“谕内阁……已革云南黑井提举萧培基，前因积欠盐课等项银两，经岑毓英奏参勒追，迄今尚欠银九万余两之多，实属玩延。萧培基著即监追，并咨行该革员原籍，家产一律查封备抵。该管盐道钟念祖，在任八年，于所属亏欠巨款……钟念祖着暂行革职。并着浙江巡抚饬令即回云南。清理前项积欠。”[30]由此可见，云南盐政在这几年内，出现了巨额的亏欠，黑盐井提举萧培基负有直接责任。一方面，在太后的指示下，亏欠算是萧培基、钟念祖的责任，暂且避免了由后任官员或总督岑毓英来承担直接责任。但是，岑毓英必须肩负起追赔责任，经过半年时间的调查和追赔，尚且剩下9万两亏欠。另一方面，岑毓英也就销售不利、管理体制问题作交待。
面对延迟恢复旧正额的试办期满，岑毓英奏称：“兹届限满，自当遵照办理。惟查滇省盐务……不惟户口凋零，迥非昔比……况年来……故已革提举萧培基任内，积欠正课及缓征柴本等项竟至十二万两之多，至今尚未清缴。黑井为乱后最旺之区，现已如此，即历年所认先复正课之银二十六万余两，每年犹待盐厘拨补银约二万两，何能再征廉役等项？且原额正、杂并计，虽数在三十余万两，而此外即别无他征。核之现在历年奏销，每年约实征银二十四万两有零，内应支给廉役经费等项银六万余千两，实解到司约银一十八万两。如以解司之银归为正课，约合已及七成，以支给廉役经费等银归为公廉井费约合已及五成六分，外复加抽厘金，稽数亦在数万两之巨，统计约及三十万两。课厘之名目虽殊，而征收之在公则一。”[31]在论述征课困难时，岑毓英继续老调重弹。咸丰、同治战后户口减少尚未复旧以外，岑毓英终于汇报了盐厘收入约有数万两，足够拨出每年约2万两补足盐课正额的不足，实质上已经满足了26万两正额的目标，希望中央不要计较收入的名目。岑毓英的奏议观点实际上再次回到了杜瑞联的观点，请求中央只接受总数，不计较具体收入来源。最终，其再次要求延展期限的请求得到批准[32]。后来又经过光绪十六年、十九年两次云贵总督申请期限延展，延展至光绪二十二年[33]。
岑毓英得到批准的盐政实施方案如下：“拟请就现在实征银二十四万两，以十六万七千四百两零作为正课，暂复六成四分旧额，专解司库，拨充兵饷，以七万余千两作为公廉井费，亦暂复六成四分旧额，留存道库，照例开支养廉公费、役食等项之用。如有结余，即归留存项下贮库，听候拨用。各井员即以现定额数计算，分别议叙开参，如征有盈余，仍当涓滴归公，按数核计成分，随案声明，分人正、杂造报，断不敢以款额既定，稍涉松懈，任其侵渔。其盐厘一项，计光绪九年拨补过课银一万九千余百两；十年有闰，拨补过课银二万四千余百两；十一年拨补过课银一万七千余百两；十二年循章造报，自仍须由厘拨补课款。”[34]现在实际能够征收的盐课共24万两，扣除掉作为养廉钱、役食等办公经费必须支出的部分，剩下的16万余两作为正课定额，作为军费。不论是正额还是养廉钱等杂征，都只有旧额，也就是咸同战前定额的64％，岑氏暂且也只保证征收这么多。岑毓英对于基层盐政官员的考成问题，也被迫停止过去的含混做法，同意根据上述定额具体规定所有盐政官员的考成目标额，对盐厘拨补数额也作了汇报。可以看出，在中法战争结束后，岑毓英不再借助军需名义搪塞户部，配合户部完全恢复所有官员的奏销、考成制度。中央政府也在获得制度执行保证以后，同意暂时减少税收定额。
其后，云南盐政渐有起色，课税收入增加。光绪十九年云贵总督王文韶奏称，光绪十八年收入正课、杂款共33万余两，其中46000余两为养廉钱、杂款，但是仍然达不到户部的要求，仍用盐厘2万两补足[35]。在户部要求正额261000两，其余被称为“溢课”的杂征10万两的要求下，盐商必须缴纳盐厘金才能使盐政当局满足户部要求[36]。王文韶指出：“年抽盐厘银八万两，合之现征杂款实已共年征银四十余万两，日后征足杂款，盐厘一项即应停止，方免灶、商重纳之累。今日厘课并征，实已暗复正、杂而有溢矣。”[37]在此，云贵总督终于坦白盐厘总数是多少，加上盐厘，云南盐政收入实际上比过去的原额更多。但是，户部依旧强令云贵总督必须逐步恢复溢课征收，实在补不上才能用厘金弥补，即厘金本身不算作一种课额。王文韶要求等以后正、杂等收入达到原额，就停止征收厘金，因为厘金加重灶户和商人的负担，实际上阻碍运销和正额、杂征的增长，又不算在正额、杂征之内，造成官员正课不足的责任。王文韶的建议得到批准[38]。
王文韶的奏议获批，代表着当正额、杂征可以收满盐厘8万两以后就不征收了，而目前征不满的数额只有2万余两，即收入实际会减少。户部何以批准这样的奏议？
在此之后不久，光绪二十一年五月，户部饬令：“每盐一斤加价二文。”[39]由此，户部实际上向云南省下达了新的盐课指标。原来户部是酝酿了新的正额盐课加增计划，用于取代盐厘。对此，王文韶表示反对，但是他不能直接拒绝涨价，而是说明了云南盐政的另一个实情。长期以来，云南各个盐井在卖盐给商人时，多有“加秤”的做法，即交给商人的盐的实际重量超出名义上的重量。结果如王文韶所述：“加一斤之秤即漏一斤之课，减一分应售之价。”[40]这样做最初是弥补耗盐，道光六年时定下的章程中没有耗盐，运盐过程中会出现折耗，所以“历久弊生，各井率籍折耗之名，(每一百斤)加秤二十八斤，厥后群相效尤加秤愈多，漏课愈巨，竟有加秤五十斤者。……今拟从宽准加耗盐二十八斤。……从前井员希冀充斥临井，网溢销之公利以归中饱之私囊，遂即暗减价值，后之接办者因不能不私销漏课之盐弥补不敷之价，此正课所以难增也。”[41]
过去的章程里没有耗盐，会造成商贩因为运输消耗而带来的损失，就由井员自行加耗盐，以此为借口不断增加耗盐数量，最多竟有100斤正盐的半数50斤之多，但是上报的课额依旧是100斤。漏掉的大量耗盐，除了确实弥补消耗以外，其实仍然是卖给了商人，盐课却被井员贪污。而且，邻近的各个盐井的井员之间实际上存在竞争关系，销量此消彼长，为了自己的销量，井员都希望挤压邻近盐井销量以扩大自己的销量，在此动机下不断扩大耗盐数量。漏课造成了盐课的亏欠，为了避免亏欠被发觉，井员又另外私自销盐，赚钱弥补亏课，造成市场上食盐越来越多而正课虽然不亏却没有增长。对此问题的解决办法，王文韶一面表示将强制使用机器局制造的新式秤准确测量，加强监管，另一面也要求正式许可一定程度的耗盐合法化，即每百斤授予28斤的额度。此外，王文韶对于原来的部分私加耗盐也表示理解和支持：“黑井之开化边岸、云龙之腾越边岸均为防闲交私、缅私充入内陆之紧要关键，非价轻秤大不足以敌其私销之侵灌。黑井边盐应仍照旧用加三八(斤)，云龙照旧用一零五(斤)。”[42]
可见，王文韶本来对部分地区加耗巨大是知情并且支持的。为了抵制东南亚流入云南的私盐进一步流入内陆，政府过去就允许给开化、云龙大量加耗，并要求此后继续如此加耗，即减价敌私。当时，随着中法战争结束，法国在越南的殖民统治也逐渐安定，与中国云南的贸易逐渐增大，越南人将低价海盐卖到云南，冲击了云南官盐的销售。王文韶奏议：“自缅越不靖以来，虽食盐不准入关，……交(越南)、缅盐价贱于滇盐数倍……请旨饬下总理各国事务衙门照会驻京法使，转饬驻越法官遵照原议，严禁贩运食盐过界。”[43]奏文得到批准[44]。清朝曾经就食盐越界贩卖的事情与法国交涉，议定禁止食盐越界。但是从王文韶的奏议来看，法方没有遵守协定，清政府遂要求总理衙门通过外交途径尝试要求法国驻越南殖民当局禁止越界卖盐的行为。然而，从后来私盐不断发展的情况来看，交涉没有任何作用。
在严格监管秤的测量、减少漏课以后，实际上比过去增加了盐课收入，王文韶称之为“节秤提价”。虽然，王文韶前面将加秤这一做法的缘由归结为基层井员官员营私自肥，给予了批判，但是他也对官员报以同情，因为一些官员的办公经费、盐井行政的成本本来也是不够的。他说道：“各井既均节秤提价，则盐斤涓滴悉应核计报解提举，即无漏课之盈余，若不设法调剂，将至办公拮据，亦无以养其廉。……请照原详黑、白、石膏三井提举，除向准之原加坐支及另销弥补灶工硐费盐斤等款外，每销盐一百斤，准于卖价内随课抽收公费银一钱以示优恤。此系于养廉例支外复给此项公费银一钱，与下条委员亦准抽公费银一钱，系合薪水、夫马、书兵、辛工、口粮在内者不同，然均不得在于加征课厘内再行请款，亦不得另立名目抽收分毫。”[45]王文韶虽然设法进行“节秤提价”，制止井员加秤、漏课的行为，但是这样执行以后，部分盐井的官员办公经费、养廉必然不足，须对盐政经费分配进行调整。比如在黑盐井、白盐井、石膏井，在盐课数额之外抽收经费银一钱，直接补贴办公经费，不计入盐课上缴盐道。此项加收费用应用于盐课提举及其以下所有官员，不算在其他各种原来的经费里面，但是执行以后，不准以经费不足为借口再行巧立名目收费。以上建议都被批准入[46]。至此，户部提价的政策得到实施。
同治末年以来，云南盐政系统出现了办公经费不足的情况，加上出售给商人时没有带耗盐的缺憾，使得盐务官员自行设法弥补经费之不足。盐务官员便加秤给商人，少上缴收来的盐课，一面补上经费，一面也乘机中饱私囊，导致20余年来云南食盐实际产量不断上升而盐课增长缓慢。
一直以来，总督岑毓英、刘长佑对中央政府奉行拖延策略，即使有确实的盐业恢复缓慢的原因，恐怕也是有不愿暴露上述弊端的心理。在同治末年到中法战争结束前，云南军费开支较多，中央政府一再容忍云南拖延办纳足额盐课、杂征。而且，云南当局对盐务考成制度的完全恢复也一再拖延。究其主要原因，正课涉及军饷，杂征、养廉银则是盐政运营成本和官员私利，户部对其重视程度不同，在盐课有限的情况下，只能优先保证正课。对此，云南当局很是为难，甚至在光绪最初几年试图把正额、杂征混为一谈，以减少户部对正额追求的压力。迫于户部压力，岑毓英、刘长佑最终只能先保证正额收以向户部交待，大幅压缩杂征，用盐厘弥补，希望以此算作杂征。结果虽然暂时令户部满意，但是延迟收足杂征的期限有限，且基层盐政的经费和官员个人收入依然不足。云贵总督就放任其自行加秤弥补不足。加秤的结果是漏课，直接整治会使经费问题重新出现，所以户部的加价之意为整治盐政，使得合理的一部分加秤得以合法化，生产成本补贴配额的调整也乘此机会实现。其根源在于户部指定的正额确保数额过高，不便公开违抗的地方政府就自行变通。这便产生营私舞弊的恶习，并间接制约盐课增长。针对户部提出涨价增课的要求，云贵总督乘机坦诚实情并要求整改，中央在满足了加价的要求以后，对此前加秤的官员也不予追究。节秤提价政策实施后，“光绪二十二年，议准滇盐节秤提价已著成效，展限一年，规复杂、溢两项旧额”[47]。可见效果比较好。户部对于恢复杂征、溢课两项收入信心较足，也说明其仍然希望增加盐政收入。
但此后若干年，越南、缅甸入境的私盐问题越来越严重，原先王文韶保留的云龙井等临边盐井的加秤也不足以抵御私盐。宣统二年(1910)十一月，云贵总督李经羲开始对节秤提价政策进行反思，针对私盐问题提出如下奏议：“黑井所辖之黑、永、元三井……共征课、厘、杂款银三十七八万两，定额既少，征款亦轻，故井地少囤积之盐，提举无亏额之虑。其中奥窍尤在井地发出盐，秤每百斤约合平秤一百五六十斤不等。商人系按平秤因就所得长出秤头，津贴运脚、消耗，兼供牛马料食绰绰有赢余。有时以井地之价在销场出售尚赚厚利，故能销行致远，虽极穷僻壤亦得食贱。不独临私无侵入之患，且可溢流出境……井情遂觉畅旺。光绪二十一年，部催定额办理节秤，遵照承平旧章。……彼时未先试办……定为节秤溢额，责成提举按年征解，只准加多不准减少……卖价自必增高。内岸骤致奇昂，即外私从此发生，交、缅之盐遂以侵入。其年销数已不及额，各提举岁终核计，恐干赔累，不得不照额虚报，销数既经虚报……下年所卖实系上年之旧盐，旧屯新滞，无法收拾，盐纲之败实始于此。光绪二十六年后，节加团、路、练兵经费等款……井价愈高销行愈难，交、缅各私愈得以肆行。”[48]
到了光绪三十四年，云南盐政已经“亏帑二十余万(两)无从弥补”[49]。考成无法通过而被追责的官员越来越多。比如光绪二十九年七月“以亏欠盐课，革云南开化府知府蹇念咸职。并勒追。”[50]宣统三年闰六月“以亏款逃匿，革丁忧署云南白盐井提举杨尚懿职，并缉追。”[51]结果，李经羲奏请全面减价，并削减盐课数额。户部同意[52]。宣统二年十二月，“议准补救滇盐办法，于边地减价以杜外私，内陆减额以免亏欠。”[53]李经羲回顾光绪年间云南盐价，在加秤被节秤代替以前盐价水准是较低的，可以抵制私盐。虽然从前面王文韶的奏议来看，已经存在外国流入私盐的问题，但是当时尚在滇盐可以抵挡的程度。依托低价，云南盐课各种名目的收入总体平稳上升。错误估计形势的户部和王文韶都乐观地提价、节秤、提高课额，此后又有各种经费摊派在盐课上，造成滇盐价格不断增加，不过几年功夫云南就欠了二十几万两盐课。李经羲被迫提出减价、减额的要求。户部也认清形势，将追求高收入的政策转为优先抵制私盐，暂时放弃原有盐课定额。但是，政策转变不久清朝就灭亡了。
光绪年间户部始终用嘉庆年间的额课标准要求云南当局，云南当局利用各种理由加以抵制。从岑毓英开始，杜瑞联、刘长佑等督抚都借故延迟恢复课额，使得云南盐政得以从咸丰、同治年间的战乱中恢复过来。课额增收虽然缓慢，但是不断增加，最终在王文韶担任总督时一度恢复了嘉庆年间的课额。王文韶之前的各督抚以针对盐政制度中没有带耗这一弊端，允许加耗弥补运输消耗，保护商贩利益。同时，王氏面对盐政办公经费不足的问题进一步放任超量加耗，使得井员私征经费。在保证了盐政正常运作的前提下，也使得商贩得以低于原定价格买盐，间接补贴了商贩的脚价、牛马消耗等运输成本，对外国流入的私盐也保持一定竞争力。而且，这在军饷供给方面也做出了贡献，由盐政间接支持了咸同战乱后兵勇编遣和中法战争前后的军费筹集。户部、慈禧太后等代表的中央政府方面虽然一直催促云南当局恢复嘉庆年间的课额，并且不承认盐厘补贴杂征算作课额，也曾处罚欠课官员，但总的来讲，对督抚变通盐政办法的态度还是比较容忍的。这当然是因为太平天国以来，地方督抚权力增强和中央政府财力下降，但财权也是来自于边疆危机下，云南配合中央(太后)的需求，最主要就是军费筹集。
岑毓英一直用盐厘筹集军费，盐课正额本身也主要用于军费。中法战争前几年，岑毓英搪塞户部的增课要求和汇报盐厘收支明细的要求时，军费筹集这一一贯理由被户部视为眼中钉，他以至于枉顾事实说出“云南防务不过边关一隅”这样的话。但是应中央要求筹集军费这一点，也是盐政的隐患。在中法战争结束后，军费筹集不再是借口，云南方面老老实实汇报了盐厘数额。云南方面也必须首先保证作为军费预备的盐课正额的征收，在总的盐政收入有限的情况下被迫大幅压缩杂征，优先保证正课，使得办公经费、养廉钱不足。后来盐价空前提高的重要因素，也来自于摊派在盐课上面的各种名目的军饷加价，由此使得滇盐失去市场竞争力，盐课不增反亏。光绪后期，盐政兴衰的转折点是王文韶的节秤提价之举。这表面上是王文韶和户部对于盐政增收过于乐观，但是盐课收入既然一直作为军费备用款，在清末军事行动频仍、扩充军备成为主要趋势的情形下，大幅增加盐课数额很难避免。当然，这对于军费筹集来说也是饮鸩止渴，盐课亏欠以后军费来源也就减少。
清末云南盐政的运作和演变过程，是清末边疆危机下中央监管权与地方官财权扩大的博弈。经历了咸丰同治年间的战乱以后，云南盐业的生产、管理有待恢复，地方当局采取了比较低的征收定额，也没有采用旧有的对盐政官员的定额考成制度。但是，在近代边疆危机的背景下，中央一直试图全面恢复近代前的盐务考成，强化对地方的监管和增加财政收入，因而不得不依靠地方当局发挥变通财政运作的能力去应对边疆危机，容忍地方财权扩大和监管滞后。中法战争后，云南边疆军情危机一度减轻，中央得以加强监管，遏制地方财权。但边疆危机仍在，不久中央又片面追求遏制地方财权和扩大财政收入，使得云南盐课定额大增、盐价上扬、外国入境私盐泛滥，盐政也趋于崩溃。从中央强化对官员的考成监督和片面追求课额扩大最终导致盐政崩溃的结果来看，云南盐政与嘉庆以前的情形基本一致。
注释：
[1] 雍正五年闰三月二十六日鄂尔泰奏折[G]//中国第一历史档案馆.雍正朝汉文朱批奏折汇编：第九册.南京：江苏古籍出版社，1991：525.
[2] 其中比较有代表性的论著，如赵小平先生对云南清代盐政作了综述，认为商人资本匮乏、拖欠盐课造成官运制产生，官僚经办后营私舞弊，而且产销脱节，加煎食盐产量过高、销售不理想，并且部分边远地方却食盐不足，从而造成官运制激起民愤(赵小平.清代云南盐政探析[C]//盐文化研究论丛：第六辑.成都：四川人民出版社，2013.)；丁琼则从私盐的角度展开研究，认为官运制食盐滞销是由于官僚把持盐政，图私利盗卖私盐，加重了私盐泛滥(丁琼.清代云南私盐问题研究[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2009(3))；杨慧中先生论述了清朝食盐生产由于生态破坏造成燃料成本增加，但是官方提供的生产成本不变，所以灶户生产数量减少，官员为了完成定额任务配合灶户粗制滥造，品质低下的盐卖不出去，最终变成强行压派并激起民变(杨慧中.清代云南巡抚初彭龄改革盐政[N].云南日报，2009-1-8)。
[3] 余劲松.清代云南盐业经费问题研究[D].昆明：云南大学，2016；唐靖.清末资政院滇籍议员活动述论：以云南盐斤加价案为核心[J].中国边疆史地研究，2016(4)；张崇荣.清代白盐井盐业与市镇文化研究[D].上海：华中师范大学，2014；王莹.清末民初云南盐税权制变化探析[J].昭通师范高等专科学校学报，2010(1)；赵小平.近代滇盐盐税与地方财政[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2007(4)；武晓芬.清代及民国云南盐政变化与地方经济的关系[J].中国经济史研究，2004(3).
[4] 岑毓英.盐务遽难复旧折[M]//岑襄勤公奏稿：卷九.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[5] 所谓盐引，即是中央政府户部颁发给地方盐政当局的食盐运销凭证，每张盐引一般都规定有相应的运销定额、运销范围。地方盐政当局将盐引发给缴税后的盐商作为凭证，盐商按照盐引规定的贩卖地来运销定额的盐，并随时准备将盐引给沿途或销售地缉私官吏检查，查验运销食盐是否超出盐引定额，以防止夹带私盐。商人在指定的时间内完成销售后要把检验过(截取盐引的四角)的盐引交回盐政当局，盐政当局必须在一定的时间内将缴回盐引(销引)作为凭证完成对户部的奏销，以接受户部的考成。然后户部再颁发新的盐引给地方当局，周而复始。
[6] 阮元，王崧，等.(道光)云南通志稿：卷七十一[Z].刻本，1835(、道光十五年).
[7] 岑毓英.通筹滇事酌拟八条请旨遵办折[M]//岑襄勤公奏稿：卷二.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[8] 张茂炯，等.清盐法志[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：592.
[9] 如赵小平.清代云南盐政探析[C]//盐文化研究论丛：第六辑.成都：四川人民出版社，2013；余劲松.清代云南盐业经费问题研究[D].昆明：云南大学，2016；武晓芬.清代及民国云南盐政变化与地方经济的关系[J].中国经济史研究，2004(3).
[10] 岑毓英.盐务遽难复旧折[M]//岑襄勤公奏稿：卷九.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[11] 岑毓英.遵旨易勇停捐整顿钱粮各款折[M]//岑襄勤公奏稿：卷十.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[12] 岑毓英.沥陈滇省缺饷诸务拮据折[M]//岑襄勤公奏稿：卷十.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[13] 岑毓英.修复滇省书院筹发膏火折[M]//岑襄勤公奏稿：卷十四.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[14] 清德宗实录：卷五十九“光绪三年十月丁丑”[M].北京：中华书局，1986.
[15] 清德宗实录：卷八十四“光绪四年十二月乙未”[M].北京：中华书局，1986.
[16] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：72.
[17] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[C]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：74.
[18] 清德宗实录：卷九十六“光绪五年六月乙巳”[M].北京：中华书局，1986.
[19] 清德宗实录：卷一百二十六“光绪七年正月戊寅”[M].北京：中华书局，1986.
[20] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[C]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：71.
[21] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：77.
[22][23] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：78.
[24] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：82.
[25][26] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：80.
[27] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：80；81.
[28]岑毓英.密陈到任后妥筹防务片[M]//岑襄勤公奏稿：卷十八.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[29] 清德宗实录：卷一百七十“光绪九年九月壬辰”[M].北京：中华书局，1986.[30] 清德宗实录：卷二百四十五“光绪十三年七月己巳”[M].北京：中华书局，1986.
[31][34] 岑毓英.滇盐煎销均绌难征杂款折[M]//岑襄勤公奏稿：卷二十八.桂林：广西师范大学出版社，2012.
[32] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2009：82.
[33] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：86.
[35] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：86.
[36][37] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：88.
[38][39][40] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：90.
[41] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：91.
[42] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：95.[43]张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：88.
[44] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：90.
[45] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：92.
[46] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：109.
[47] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：109.
[48] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：128：127.
[49] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：131.
[50] 清德宗实录：卷五百十九“光绪二十九年七月癸卯”[M].北京：中华书局，1986.
[51] 宣统政纪：卷五十七“宣统三年闰六月甲寅”[M].北京：中华书局，1986.
[52] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：131.
[53] 张茂炯，等.清盐法志：卷二百八十二[G]//于浩，辑.稀见明清经济史料丛刊：第二辑：第十四册.北京：国家图书馆出版社，2012：126.
原载于《盐业史研究》2018年第2期。