--最高法院审理矿业权案件《解释》综合性解析重编版之（二）
文章来源：《人民法院报》
【编者按】：
民法典施行日期渐近，最高法院已经启动对原有司法解释的清理工作，其主要范式当然是“立改废”。应该说，多数原有司法解释质量较高，而且在民法典体系下需要“大修”的因素不多的，则该类司法解释的效力应当予以持续。只有那些与新法典存在抵触，或原有解释规范与现行司法实践不再具有契合性的内容，则需要进行“废与改”的工作。同时，对于民法典中的新设内容且原有解释空白的，则以新“立”司法解释规范之。
自2017年7月27日施行的最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》的上位法中，包括物权法、合同法、矿产资源法和环境保护法。其中，物权法与民法典中关于矿业物权的规定完全一致，即物权法第一百二十三条的内容与民法典第三百二十九条中的规定都是“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”这一句话。也即，物权法的该部分条款与民法典基本一致。该《解释》上位法的主要变动内容是合同法部分和环境保护法部分，分别体现在民法典的在合同编和侵权责任编中。因此，矿业权司法解释也存在一定的修正空间。《人民法院报》从2017年8月28日起，曾在该报“法周刊”连续刊发46期由师安宁律师撰文的关于审理矿业权纠纷案件司法解释的解析文章。本公号自即日起，陆续推送《人民法院报》该连载系列文章的“重编版”。本文原创作者师安宁律师将在本系列重编版文稿中，力求在秉持法典性、合法性、合理性、政策性等原则的基础上，在“法的融合性适用新思维”的视角内，构建起系统性的矿业权纠纷审理与裁判新思维。文中不当之处，敬请各位读者给予批评指正。
作者 师安宁
北京大成律师事务所高级合伙人
最高法院《人民法院报》的“特约法治评论员”及专栏撰稿人
首届全国律师电视辩论大赛“优秀辩手奖”获得者
中华全国律师协会“中国律师网”专栏作者
自然资源部《中国不动产》法律委员会委员
全国律协西部培训专家讲师团成员
县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。本条规定了矿业权出让法律关系的主体要素及其法律效力的界别规则。第一，矿业权出让与转让行为的交易主体是指依法参加矿业权交易的出让人、转让人、受让人、投标人、竞买人、中标人和竞得人等民商事主体。如果以招标方式出让的，参与投标各方为投标人，中标方为中标人；以拍卖和挂牌方式流转的，则参与竞拍和竞买各方均为竞买人，竞得方为竞得人。就矿业权出让法律关系而言，出让人是指国土资源主管部门；受让人是指符合受让条件并具有独立承担民事责任的自然人或法人组织。第二，矿业权出让合同自依法成立之日起生效，除法律、行政法规另有规定的情形外，该类合同的生效要件与登记、核准及备案制度不具有直接的反向制约关系，即矿业权出让合同不因未履行出让公告及其他法律文件所规定的登记、核准、备案程序而无效。显然，本条贯彻的是矿业物权之原因行为与物权变动行为相分离的原则。适用本条应当注意审查矿业权出让、受让主体的适格性；深入了解矿产资源所有权与矿业物权设立制度之间的关系。第一，关于矿业权出让主体。矿业权出让行为的实施主体系国土资源部门应无争议。但必须明确的是，根据物权法第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。国家出让矿产资源并设立矿业物权的法律依据是物权法第四十条，即所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。因此，矿产资源的法定权属主体是国家，有关政府及国土资源部门在是根据法律的授权代表国家实施出让行为。第二，关于矿业权受让主体。在绝大多数情形下，受让人系法人组织，也包括有关事业单位。但应当注意的是，根据《民法总则》第八十七条第二款的规定，事业单位已经被该法纳入“非营利法人”主体中，即矿业权出让法律关系中的受让人既包括营利法人，也包括非营利法人。实务中，主要争议在于自然人能否成为矿业权（探矿权）的受让人，有关规定之间存在明显不一致的情形。根据国土资源部国土资发[2009]200号文《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》第(三)项规定，探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。本通知下发之前，探矿权人不具备法人资格的，应当依法办理成为企业法人或事业单位法人后，方可再申请办理探矿权延续、保留和变更等手续。探矿权申请人不具备地质勘查资质的，应依法委托具有相应地质勘查资质的勘查单位编制勘查实施方案并开展地质勘查工作。探矿权人和勘查单位均不得对勘查项目进行转包。国土资源部上述《通知》与国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条的规定直接抵触。根据该条规定，《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人”。而且，上述200号《通知》与国土资源部自身的部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》亦不一致，该《暂行规定》第三条第二款规定，“依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人”。而且，上述200号《通知》与国土资源部自身的部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》亦不一致，该《暂行规定》第三条第二款规定，“依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人”。总体而言，探矿权人与采矿权人的最大区别在于，后者系享有直接实施矿业开采的生产经营权主体，而探矿权人实质上仅具有“投资人”属性，其在实施地质勘探方面可以委托其他具有法定资质的主体实施，探矿权人只是在符合法定条件时享有“探转采”的优先权。显然，在探矿权阶段限制自然人进行投资，既不符合法律规定，也不符合经济原则。因此，在国土资发[2009]200号《通知》与其上位法抵触且与国土资源部部门规章不一致的情形下，其关于否认自然人具有合法受让主体的规定不具有法律约束力。第三，关于矿业权出让合同的效力原则。国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，本质上属于用益物权设立行为，其既以行政许可为基础，同时兼具民事合同的基本属性。合理认定矿业权出让合同的性质和效力，对尊重市场主体意思自治，明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系，优化矿产资源配置等均具有重要意义。审查矿业权出让合同效力，应当适用《合同法解释（一）》所确立的基本原则，即其第四条关于“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”和《合法解释（二）》第十四条关于“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定’是指效力性强制性规定”的基本原则。本《解释》之所以规定“当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持”，其法律依据系物权法第十五条，即当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。关于矿业权出让合同的履行目的系依法设立探矿权和采矿权，目前该两项矿业权的设立需要办理相关物权登记，但对于矿业权出让合同本身并未规定需要以登记方式作为生效要件，故当事人请求确认矿业权出让合同自成立之日生效的，人民法院应予支持。显然，《解释》采纳的是矿业物权设立的原因行为效力（出让合同）与物权变动行为效力（矿业权登记）相分离的原则。第四，关于矿业权出让合同纠纷的救济形态。根据有关诉讼法制度并参照国土资源部《矿业权交易规则（试行）》的规定，矿业权交易过程中发生争议，合同有约定的，按合同执行；合同未约定的，由争议当事人协商解决，协商不成的，可向有关仲裁机关申请仲裁或依法向人民法院起诉。
受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持。矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。本条第一款规定了矿业权出让合同受让人享有矿业物权的权益起算日制度，即探矿权和采矿权的设定日期分别从资源勘查许可证与采矿许可证所载明的有效期之首日开始起算。本条第二款确定了对探矿权人和采矿权人资源储量权予以前置保护的制度。即对于矿业物权受让人应当享有的资源储量权在其获得法定许可登记前因第三方实施侵权行为的，有权通过追究第三方侵权责任的方式获得司法救济。因此，对矿业权出让合同受让人经济权益的保护并非自其获得资源勘查许可证和采矿许可证之日才给以司法救济，而是将此种民事司法救济权和实体权利保护范畴“前移”至“实际占有”勘查作业区或矿区之日起算。笔者认为，对本条法律适用的审查中应当注意下列有关法律制度的融合性适用问题。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。根据上述对矿业权法律权能的界别，笔者认为，矿业权中包括资源储量权和行政许可权两项权益，且其中蕴含的行政许可权之法律功能具有多重性：一是对通过矿产资源出让合同获取资源储量的受让人所应当享有的资源储量权给予法定的行政确认行为；二是对矿业权人所享有的资源储量权实施勘查和开采活动予以“解禁”的授益行政行为；三是国土资源部门根据法律、法规的授权，依法行使对矿业行政的一种法定管理方式。现行矿产资源法及国务院第240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》和第241号令《矿产资源开采登记管理办法》均未明确规定矿业权的法定起算日制度。其中，第240号令对探矿权的行政许可与登记制度规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定，并通知探矿权申请人。准予登记的，探矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费，并依照本办法第十三条的规定缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款，办理登记手续，领取勘查许可证，成为探矿权人。很显然，国务院对“成为探矿权人”设立的法定界别规则是“领取勘查许可证”。国务院第241号令规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。同样，国务院对“成为采矿权人”设立的法定界别规则是“领取采矿许可证”。可见，行政法规对探矿权和采矿权的设立日均规定了“领取许可证”的界别要素。但是，由于两类行政许可证中均载明了明确的“有效期”起止日期等内容，如此则会出现“领证之日”和许可证实际载明的“有效期”起算日并不同一的情形。本条解释第一款解决的就是此类权益日起算冲突的问题，即统一按照许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权。矿业权起算日的法律效力与矿业权的有效期是两个既有关联性又有区别的法律制度，起算日是一个“点”，而矿业权有效期是一个“时间段”。根据现有探矿权管理制度，普通矿种的勘查许可证的有效期最长为3年；石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。否则，如果探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止。矿业权管理的实务中，采矿许可证有效期制度虽与矿山的资源储量服务年限相关，但又不完全等同于资源储量的可开采期。因为在整个矿山开采过程中，国土资源部门对矿山企业颁发的采矿许可证不具有唯一性，其中要受到矿山安全、技术改造、资源整合、矿业权主体兼并、行政处罚、采矿许可证延续与变更等多重地矿管理行政行为的制约。因此，国土资源部门在实务中所颁发的采矿许可证有效期长短不一。按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，大型矿山的采矿许可证有效期最长为30年；中型矿山有效期最长为20年；小型的最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。同样，采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。国土资源部国土资发[2007]95号文《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》针对地矿管理实践作出了一些务实性规定，即要求采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。当矿山服务年限长于国务院第241号令第七条规定的上限时，应按法定有效期的上限办理采矿登记；当矿山服务年限不足法规规定的上限时，应按矿山实际可生产年限办理采矿登记。因特殊原因不能按上述规定的有效期限办理采矿登记的，矿山企业采矿许可证有效期可根据工作需要酌情确定，但原则上不应低于一年，并且应在采矿许可证副本上注明原因。三、《解释》关于对矿业权中民事权益的“前移性”保护制度根据《解释》第三条第二款规定，矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。显然，该项司法保护原则确立了对矿业权中相关民事权益的前移性保护制度。之所以谓之“前移性保护”，是因为《解释》所赋予的救济权并非自矿业权行政许可登记之日或领取采矿许可证之日等矿业物权确定后才施予保护，而是将司法权救济之手“前伸”至矿业权出让合同“生效之日”。司法实务中，人民法院在适用该项前置保护制度时应当注意对三项限制性条件的审查：一是出让合同应合法有效，且不具有可解除或可撤销的法定或约定情形，此系前置保护可以存续的基础要件；二是矿业权受让人“实际占有”了勘查作业区或矿区；三是第三人的越界勘查或越界开采具有法律上和事实上的过错，即具有法定的可归责性、违法性和明知性。也即，第三人不享有对其自身勘查作业区或矿区与受让人之矿业区具有“重叠”情形等合法的抗辩权基础。关于第一项限制性条件的适用中，《解释》所确立的“出让合同生效后”的要件实际上是根据合同生效的一般条件作出的认定，而并非以必须具备生效司法判决的确认结论为“合同生效”的前置条件。因此，《解释》中虽设置了该“生效”条款条件，但是并不能排除出让合同双方当事人另案提起合同无效确认之诉，或提起针对出让合同的解除与撤销之诉。同时，如果第三人提出针对出让合同之效力抗辩的，均应当属于人民法院审查的范畴。如果是单纯的第三方抗辩，则人民法院可以在侵权之诉中一并认定出让合同的效力；如果是出让合同双方当事人提起合同效力争议之诉或合同撤销、解除之诉的，则受让人涉诉第三人的侵权赔偿之诉应当中止审理，待出让合同效力争议纠纷终结或作出生效裁判结论后再恢复审理侵权之诉。关于第二项限制性条件的适用中，对《解释》确立的“实际占有”要件应当同时适用其他法律制度。一是适用物权法占有制度来确认该类占有的效力。根据物权法第二百四十一条规定，基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定。笔者认为，矿业权出让合同的受让人是典型的受该条调整的“占有人”。正因如此，《解释》才有权脱离矿业权行政许可的有效期而设立对受让人的前移性保护制度。显然，即便是尚未取得探矿权和采矿权登记，但只要根据合法有效的出让合同，即可享有对矿产资源的占有权和收益权。此时，受让人所享有的“收益权”和物权法第二百四十五条关于“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿”的规定，正是受让人向侵权第三方主张排除妨害权和赔偿权的法定请求权基础。二是应当适用侵权责任法与民法总则中有关民事责任制度的相关规定。目前，民法总则已经于2017年10月1日开始施行。由于侵权责任法、矿产资源法等是民法总则的下位法，而且民法总则又是新法，故侵权责任法及矿产资源法中的相关制度与民法总则存在不一致情形的，应当以民法总则的规定为准保护受让人对矿产资源的占有权和收益权。三是根据矿业权的不动产管理制度正确认定“实际占有”法律状态。由于矿业权申请人在获得勘查作业区和资源储量批复及矿区划定后，其并不一定能完全行使物理意义上的实际占有，多数情形下只能行使法律意义上的“实际占有”。诸如，在储量批复和矿区范围划界批复中对矿业区坐标拐点的标定，即是国土资源部门从法律意义上对受让人和矿业权人的一种“法律交付”。因此，人民法院在认定受让人是否已经达到实际占有相关勘查作业区或矿区的条件时，只能以法律意义上的实际占有为根本标志，同时结合受让人的实际管理行为来认定。不得以受让人没有实施全面的“围界”占有而否定其作为实际占有人的法律地位。关于第三项限制性条件的适用中，应当正确认定侵权性越界勘查、开采与由于矿业权区块的行政划定瑕疵所导致的矿区重叠问题之间的关系。也即，如果第三人的越界勘查或越界开采不具有主观恶意或过错，而是由于瑕疵行政行为的可归责性导致的，则第三人享有合法的抗辩权。司法实务中，对处理矿区重叠抗辩权时应注意与矿业行政管理权之间的协调性。如果确系矿区划分导致了勘查作业区、矿区重叠的，则应中止审理，并告知当事人应先行解决矿区划定中的行政争议，因人民法院不能代行国土资源部门的矿区划定行政主管权。矿区重叠争议的行政解决中，一般应当遵循四项处理原则和方式：一是尊重当事人意愿，由当事人自行选择具体解决方式；二是鼓励当事人经自主协商达成协议；三是协商不成的，当事人可向省级国土资源部门申请行政调解；四是如行政调解未能达成协议的，当事人可向省级以上国土资源部门申请行政裁决（未完待续）。
