研究丨嵌入性合作：乡镇社工站实践中的政社关系
近几年兴起的乡镇（街道）社工站建设已经成为强化基层社会治理、改善民生服务的重要路径，催生出极具中国特色的政社关系模式。本文基于湖南省L机构参与湖南省乡镇社工站建设项目的案例，探讨嵌入性政社合作关系的实践特点与经验。
嵌入性合作的实践特点
L机构是湖南省5A级社会组织，其承接的项目点位于湖南省湘西土家族苗族自治州Y县。2019年9月，Y县社工总站及23个乡镇社工站点全部正式启用，在站社工44名。在乡镇社工站建设实践中，L机构与地方政府所形成的嵌入性合作关系呈现出组织体系深度互嵌、功能角色吸纳互补、行政主导专业建构等突出特点。
（一）深度互嵌的组织体系
在理论上，无论是乡镇社工站还是社会组织，都应是弥补政府失灵、独立于政府运作的行动者。但在实践中，乡镇政府的主导地位与资源优势使其对机构产生了强大的吸附力，政府和社会组织在组织体系上呈现深度互嵌的状态。
一方面，根据制度设计，承接方需参照政府的层级结构，建立与两级政府相吻合且协调的组织架构。如L机构与县民政局签订项目协议，双方就经费预算开支、人员薪资、服务内容、人事安排及岗位职责进行协定，设立县级社工总站，与县民政局对应和联络——负责社会组织总部指令与任务的传达、各个分站点工作的管理与汇总，起着上传下达、收纳归整、问题反馈的作用。总站下辖各乡镇社工站，与乡镇民政所对应和联络——每个站点派驻1—2名社工进入基层民政系统，协助乡镇民政所开展民政业务及由此延伸的社会工作服务。而县级社工总站的几名社工也被分割进民政系统的各个股室协助办理业务，融入政府部门的日常运作中。
另一方面，基层政府深度参与乡镇社工站的人员管理、决策、日常工作等，社会组织也积极配合这种合作模式。在人员管理上，乡镇政府对L 机构配置在社工站的人员参照行政人员进行管理，采取与公务人员相同的考勤制度，如上下班必须准时手机打卡，出勤情况直接与工资、年终绩效挂钩等；在组织决策上，基层政府对社工站重要事项具有决定权，如社工站的大小会议、各类活动、外出培训事项都需要请示当地民政局；在工作要求上，社会组织高度重视文书管理，积极配合政府完成数据报送，如基层政府要求社工按周、月、季、年向总站提交书面工作报告，总站定期检查工作日志，按阶段统计汇总服务人数，向政府汇报指标完成进度。
在组织体系相互嵌入的条件下，社会组织被地方政府吸纳到行政体系内部，不可避免地丧失部分组织自主性。但从另一个角度来看，乡镇社工站项目作为湖南省第一次大规模实施的政府采购项目，运行体制机制尚不完善、政社互信尚未建立，在这情况下，政府与社会组织在组织结构上的层层对应和嵌入，可以在短时间内增进互信、降低沟通成本，减少制度创新带来的风险，有助于保证项目的层层执行和落实。
（二）优势互补的目标功能
吸纳社会组织进入乡镇社工站实践，不是为了实现对政府的功能替代，而是为了强化政府的服务能力。换言之，政府与社会组织在组织体系上的互嵌是为了更好地协调双方的目标与行动，促进优势互补、提升服务效能。
一方面，乡镇社工站设立的初始目标就是缓解基层民政系统的负担、加强基层民政能力建设。乡镇社工这支年轻、富有活力的专业队伍加入，为基层民政工作带来了人力资源增量，提升了民政经办能力，不仅协助民政行政人员完成数据填报等日常行政工作，而且将社会工作的人本理念和专业知识融入一些特殊服务领域（如农村留守儿童关爱），提高了民政服务的效率、质量以及社会满意度。
另一方面，社会组织要想发挥其在社会治理中的专业优势和服务功能，同样必须依赖于政府的资源供给、合法性授权以及其庞大完善的行政服务系统。首先，乡镇社工站几乎没有筹款能力，政府项目拨款是其唯一的经费来源。工作人员的薪资、任务指标等都受到当地民政局意愿的影响。其次，当地居民公共精神和参与意识不足，对社会组织和社会工作不了解，甚至存在一定的防备心态。社工只有借助政府名义才能迅速获得当地群众的信任，顺利实施低保入户核查、调研以及服务评估等具体工作。
政府与社会组织在功能目标上的优势互补，有助于引导社会组织在公共服务补充、社会管理创新、专业社工服务等领域发挥作用，在实现政府职能转移的同时，吸纳社会组织的专业服务以提升政府治理水平与绩效。在此过程中，社会组织也反过来借用政府在治理资源与权力上的优势，来实现其专业目标。由此，政府与社会组织在嵌入体系下形成了双向赋权——国家本身的权威得到了强化与支持，社会自治力量也获得一定程度的发展。
（三）行政主导的专业建构
改革开放后，中国社会力量的壮大是一个由政府主导推动与制度变革的过程。在乡镇社工站项目中，这种行政主导性体现得尤为明显，特别是在社会工作的专业建构方面。为了提升乡镇社工站建设的专业水准，从湖南省民政厅到地方民政局，自上而下构建了一整套专业人员队伍建设、督导培训和考核激励机制。
首先，在专业队伍建设方面，采取就地招聘、本地优先的模式，打造本土化社工队伍。由当地民政局、组织部、人社局共同组织招聘考试， 择优选聘驻站人员。尽管以Y县的经济水平与薪酬难以吸引到具有专业背景的本科毕业生，但也聘用到了一批具有大专及以上学历的人员。
其次，在专业督导培训方面，省、市、县民政系统定期开展线下与线上专业培训，不断提升社工的专业水平。湖南省民政厅委托第三方机构为一线社工开展岗前培训，并组织承接机构负责人、社工站长、社工骨干进行系统性学习，邀请民政干部、高校专家与资深社工开展讲座、督导；在市一级建设指导平台，为本区域的乡镇社工站安排专门的第三方督导与培训课程，在项目合同里专门列支督导费用，并对督导的次数和形式作出强制性规定。
最后，在专业考核激励方面，明确提出全国社会工作者职业水平考试报考和持证人数比例方面的要求，并将专业能力方面的奖励和补助纳入项目合同经费预算。如在Y县社工站项目中，对社工考试的费用予以报销，持有助理社工师证的社工每月工资增加两百元，每年设立优秀社工奖励等。
总之，在乡镇社工站建设实践中，社会组织和社工站的专业能力提升不是一个自发的过程，而是受到政府牵引。乡镇社工站作为由湖南省民政厅联合多部门统筹推进的省级项目，其目标绝不仅仅停留在提升政府行政能力，而是实现行政能力和专业能力的阶段性平衡和渐进发展。因此，行政主导的专业建构模式是高度契合基层实际的，特别有助于在边远或贫困地区迅速提升社工的专业能力以及全社会对社会工作的认可度。
嵌入性合作的实践经验
（一）职能转变：深化推进“放管服”改革
乡镇社工站建设不仅是一个优化服务、提升效能的过程，也不仅是一个简政放权、创新监管的过程， 更是一个职能转变、理顺关系的过程。一方面，湖南乡镇社工站以项目制的购买形式，将纵向的民政系统与横向层级上的相关部门进行统一安排，进行要素性整合及分配。省民政厅在政策上、资金上和技术上持续回应基层需求，并通过宣传动员，使市县逐渐意识到这是一项破解长期制约基层民政事业发展瓶颈的有益举措，所以市县抓这项工作比较积极主动。另一方面，从省到区县的层层推进和全面落实，悄然改变着基层政府的管理理念和模式，社会组织、社会工作等概念得以在基层完成“扫盲式”普及。社工站、社区社会组织、志愿服务队、民间公益力量的引入，推动了治理主体多元化，倒逼地方政府从统揽式管理向专业化、技术化、高效化的“技术性治理”转变。
（二）协同增效：提升基层民政经办能力
乡镇社工站的政策目标是阶段性和分层次的，其首要目标是提升基层民政经办服务能力。正如湖南省民政厅慈善事业促进和社会工作处副处长姜波所言，乡镇社工站建设的第一阶段目标和主要任务是“补充人手不足，厘清情况数据，打造基层民政经办平台”。这样的目标设置无疑契合了基层实际工作需要，不仅有助于提升基层干部对社工站的接纳度和认可度，而且有助于民政干部向关键部门和领导开展政策宣传和解释工作，获取资源支持。在乡镇社工站实践中，提升基层民政经办能力和服务实效的关键在于促进政府与社会组织的协同行动。通过组织体系的深度嵌入融合，基层政府牢牢地掌控着乡镇社工站的控制权，在人、事、物调配上拥有绝对的话语权，社会组织及社工更多扮演的是执行实施者的角色。政府与社会组织对彼此的权力地位、角色规范都有着比较明确的认知，从而避免由于双方关系边界模糊可能导致的分歧和间隙，并且明显提升了政社协同的效率和服务质量。
（三）体制吸纳：拓展社会组织培育路径
乡镇社工站项目采取的社会组织培育策略是体制内吸纳，与一般政府购买服务项目采取的体制外培育策略相比，这种策略有其独特的逻辑和优势。一方面，乡镇社工站的经费来源（社会救助专项资金）比较稳定， 可以为社会组织及从业人员形成比较稳定的发展预期。湖南省民政厅统筹推进、布局长远，具有高规格、强动员的特点，通过制度安排、政策文件要求基层政府购买服务，解决社会组织资金问题。同时，基层政府还为社会组织提供场地、信息、合法性、关系网络等一整套重要的发展资源，有助于社会组织特别是初创组织免受生存之忧，将精力聚焦于工作和服务。另一方面，社会组织培育与专业服务传递并行不悖。乡镇社工站建设是根据实际情况动态制定工作任务的，在不同阶段制定与人员队伍能力相适应的行政目标和专业目标。这就很好地缓解了基层地区特别是经济不发达的专业化建设要求，降低了社会组织的准入门槛。先吸纳、再培育和服务的逻辑，可以让更多专业化水平不高的草根社会组织及人员在参与中成长。
（四）专业成长：促进社会工作渐进发展
在不发达地区建设乡镇（街道）社工站，“先有后好”成为公认的发展路径。尽管社会组织面临着服务行政化、专业自主性流失等难以避免的问题，但从总体上来看，乡镇社工站建设项目对于专业社会工作的发展是利大于弊的。首先，乡镇社工站项目有助于社会工作人才的吸纳和培养。囿于社会工作发展的大环境，基层社工站对存量社会工作人才的吸引能力不足，因此形成了先吸纳一批在地化非专业人才、再往专业人才培育转化的思路，客观上扩大了社会工作人才的“蓄水池”，有望培养一大批乡村“赤脚社工”。其次，乡镇社工站建设方向是稳定的、有针对性的，有助于社工聚焦特定领域学习专业知识。社工站服务主要集中在民政的重点领域——始于社会救助服务，后逐渐扩展至儿童服务、养老服务、城乡社区治理等方面。最后，乡镇社工站项目通过专业培训、督导评估等方式，确保了项目规范化、专业化发展的大方向，在一定程度上弥补了项目在初级和中级阶段人员专业性不足的短板，为推动项目向纵深实施提供坚实支撑。
（参考文献详见《中国社会工作》杂志）
（作者彭少峰系湖南师范大学公共管理学院副教授；张一凡系湖南师范大学公共管理学院2018级社会学专业硕士研究生）