国有资本经营预算支出绩效评价体系构建（下）

3.评价指标体系

本次研究中，国有资本经营预算支出绩效评价指标体系的构建遵循厘清指标体系设计依据、确定设计思路、提出“一体两翼”评价指标体系的总体思路（见图4）。

图4 评价指标体系设计思路图

第一，厘清评价指标体系设计的依据。梳理并明确评价指标体系的依据是设计形成指标体系的前提，依据的确立需要考虑多方面的因素。首先，从纵向历史的角度，厘清各阶段政策制定背景及具体要求，结合现阶段社会经济发展特点，充分吸收各类政策文件的精神，合理提取考核要素，形成评价体系要点（具体见表1）。其次，从当前国资预算绩效管理的现实需求角度，分析现阶段国资预算管理的重点难点，如国企改革发展、产业转型升级与发展等，将相关重难点纳入考核依据中。最后，关注前述“一体两翼”评价模型提出的考核内容，围绕资金支出的成效、企业内部管理、所在行业营商环境情况三大方面的考核要点进行设置。

第二，确定评价指标体系的设计思路。依照“一体两翼”的评价模型，对支出效果、企业内部治理和外部营商环境进行综合考核。其中，企业内部治理从企业决策机制及决策流程（如董事会流程、议事机制、决策效率等）、监管机制（如监事会运作模式、作用发挥情况等）、资产管理规范性（如资产管理制度体系、资产管理有效性等）、预算及经费管理（如预算分配机制及分配合理性、经费管理制度体系及管理有效性等）等方面进行梳理。外部营商环境从外部监管环境（如政策健全性、监管体系及手段有效性等）、市场环境（市场竞争情况、市场需求度等）等方面进行梳理。

第三，从支出效果、企业内部治理和外部营商环境三个方面设计评价指标体系。支出效果包括实施效果、对企业贡献、对国家贡献和对社会贡献四个维度。其中，实施效果依据历年国资预算支出成果材料，对照申报文本等资料，对申报内容的完成情况及完成质量进行评价；对企业贡献依据平衡计分卡理论体系对企业财务、运营、客户、发展等方面进行评价；对国家贡献评价指的是对企业落实国家战略、对产业结构转型升级、国有经济布局调整等方面的作用情况；社会贡献评价指的是对带动上下游产业发展、带动社会就业、收益上缴和缴纳税费的贡献情况。企业内部治理包括决策、管理和监督三个维度。其中，决策主要对企业的决策机制和决策流程等进行评价；管理主要对企业内部管理的健全性、规范性和管理效率进行评价；监督主要对企业监督机制及流程等进行评价。外部营商环境包括外部监管环境和外部市场环境两个维度。其中，外部监管环境对企业所在行业（产业）的外部政策、监管等环节进行评价；外部市场环境对外部市场需求、竞争等环节进行评价。具体指标体系见表2至表4。

4.评价标准和方法

国有资本经营预算兼具出资人预算和政府财政预算双重特征，遵循财政预算绩效管理和国资监管的相关标准和要求。一方面，国有资本经营预算支出属于财政预算支出的范畴，在绩效目标设置、预算编制、资金管理等环节遵循财政预算绩效管理的一般规范和标准。另一方面，还要考虑国资管理体制和国有资本监管模式，遵循国资监管、国企管理规范和标准，并突出资本保值增值、国家重点发展战略落实、经济结构调整等特性。

国有资本经营预算绩效评价采用比较法、文献查阅法、问卷调查法、全面与重点结合、逆向追溯法等多种方法（见表5）。其中，逆向追溯法，即对企业项目管理、运营管理及历年投入资金使用效果中发现的问题，向上追溯，对国资部门（或财政部门）、主管企业的决策和监督提出改进建议。

三、潜在应用效果

评价体系可操作性强，可为实践操作提供有力指导

本成果对国有资本经营预算支出绩效评价进行了初步探索，创新性地提出了“一体两翼”评价模型，初步构建起了涵盖支出效果、企业内部管理和外部营商环境的综合评价指标体系，评价范围全面，评价指标易操作，可用于指导和支撑国有资本经营预算支出绩效评价工作。

评价体系健全，可为关键决策提供有力支持

通过本研究成果应用，一方面可揭示国有资本运营状况及其对企业、国家和社会的贡献情况，另一方面通过对企业内部治理情况和外部运行环境的分析，可为项目实施中的问题开展回溯分析，找出制约国有资本经营预算效益发挥的内外部因素，提出针对性解决办法，为相关部门决策和政策调整提供依据。

本成果为中国企业改革发展优秀成果2019（第三届）

成果创造人：汪爱武、徐晓阳、翁丽丽、李彩鹦、古双军、郑　佳、刘婵娟、李　佳