检察日报：行政处罚法第51条“加处罚款”和“申请法院强制执行”并非“择一”关系
作者：孙 玲（山东省人民检察院）
周江涛（济南市槐荫区人民检察院）
原载：《检察日报》2021年1月20日
原标题：《行政非诉执行监督争议问题探析——以“检答网”热点问题为样本》
“检答网”自运行以来，在加强检察业务咨询交流、拓宽疑难复杂案件研讨渠道等方面发挥了重要作用。就行政检察业务而言，各地检察机关高度关注行政非诉执行检察工作，在“检答网”上展开了较为热烈的讨论。以下，笔者将就普遍关注的问题进行分析，以供探讨。
一、法院审查环节的监督问题
（一）法院审查行为的性质及监督方式
法院准予执行或者不予执行裁定的性质，在“检答网”上还存在争议。在该类裁定出现违法情形时，有的检察官认为应当通过抗诉或者再审检察建议的方式监督；有的认为，属于执行监督；还有的认为属于“审判程序违法监督”。对此，《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二十九条第八项有明确规定，“对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律的”情形属于执行裁定，属于执行监督范畴。
（二）裁执分离情形下的监督问题
1.关于“裁执分离”的法律依据及监督范围。目前，有关“裁执分离”模式确实缺乏立法层面的依据，主要是最高人民法院的司法解释、规范性文件及各地的司法文件、会议纪要等。此外，最高人民法院还要求积极推进该项工作，并逐步拓宽适用范围。实践中，需要根据最高人民法院及当地的有关文件要求，综合判断裁定行政机关执行是否违法。
2.裁执分离后的监督对象。法院虽作出裁定，但行政机关怠于执行，应当监督法院还是行政机关存在争议。对此，最高人民检察院第七检察厅《行政非诉执行监督问答》有明确规定，应当向行政机关发出检察建议，但该建议的性质属于改进工作类检察建议。
3.对于行政机关不执行法院裁定导致公益受损的监督问题，有人认为，可以纳入行政公益诉讼检察范围。最高人民检察院张雪樵副检察长在《坚持司法为民做实行政检察》一文中论述，行政机关的执行行为在性质上仍然属于行政行为，不产生新的权利义务关系，具有不可诉性，不宜列入公益诉讼检察范围。
（三）对法院不予执行加处罚款的监督
个别法院认为，根据行政处罚法第51条规定，加处罚款和申请法院强制执行是选择性条款，行政机关选择申请法院强制执行，就不能再选择加处罚款。笔者认为，这样的认识有失偏颇，理由如下：一是在行政机关无强制执行权的情况下，法院对加处罚款不予执行将导致加处罚款的制度设计落空；二是按照法律规定，法院只能准予执行或者不予执行，无变更行政机关的申请内容的权力。三是行政处罚法第五十一条的三种情形并非“择一”关系。比如：第二种情形下，即查封、扣押财产不足以抵缴罚款时，仍然需要以申请法院执行这种情形为补充，否则将会导致行政处罚无法落实。
二、法院执行环节的监督难题
（一）行政机关是否需要二次申请的问题
实践中，有些法院在作出准予执行裁定后，需要行政机关再次提出执行申请。从解释论上分析，最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》虽然未规定由行政庭移送立案机构的程序，但规定的内容均为内部流转程序，并不涉及外部程序。同时，行政机关已经向法院提出过申请，在未能执行完毕的情况下要求其再次提出申请缺乏正当理由。
（二）执行和解问题
1.执行和解的法律依据问题。有人认为，行政非诉执行中，执行和解缺乏法律依据。行政强制法第四十二条规定，在行政强制执行过程中，行政机关可以和当事人达成执行协议。考虑到和民事执行程序衔接，也为了提高效率，应当允许行政机关在行政非诉执行过程中与当事人达成和解协议，但必须满足法律规定的条件，不得擅自扩大和解范围。如果行政机关存在违法和解情况，而法院未经审查即作出结案处理的，检察机关可以向法院提出监督意见。
2.执行和解的结案方式。对于执行和解之后，如何处理还存有一定争议。对此，根据相关法律规定，处理方式有以下三种：一是当事人请求中止的，则作中止处理；二是当事人撤回申请的，则作终结审查处理；三是和解协议履行完毕的，则作结案处理。因此，如果法院的处理违反上述规定时，检察机关可以依法监督。
三、行政机关怠于申请强制执行的监督问题
（一）对行政机关怠于申请执行能否监督的问题。《行政非诉执行监督问答》指出，对于行政机关怠于向法院申请强制执行的行为，检察机关可以监督。不过检察机关的该项监督不属于行政违法行为监督，也不属于执行活动监督，而是改进工作检察监督。
（二）检察监督的法律适用问题。检察机关对行政机关进行监督，有人认为应当适用《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十四条的规定；有人认为，应当适用《人民检察院检察建议工作规定》第九条第三项的规定；还有人认为，应当适用《人民检察院检察建议工作规定》第十一条的规定。通过对上述三个条文分析可知，三者的适用条件并不相同。前两个条文要求行政机关的行为影响法院公正审理或者执行，所以在此并无适用余地。检察机关应当适用第三个条文，因为该条文是关于社会治理类检察建议的规定，符合行政检察工作开展的有关精神。