消极执行行为，申请执行人能否提出执行异议？
裁判要旨
法院账户执行款因第三方原因查扣冻暂缓发放，系消极执行行为，申请执行人提出的执行异议应当受理并予以审查
实务要点
第一、对消极执行能否提出执行异议，该案裁判具有参考价值。按照《民诉法》第二百二十五条规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。《执行异议复议规定》第七条第一款列举方式规定，其中兜底条款（三）人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为。对执行行为提出异议，作出执行行为通常理解是执行机构的积极作为的行为，对该积极作为行为提出异议。但是消极执行行为即不作为，是否能提出执行异议，涉及对上述法条的理解。最高院评价“《民事诉讼法》第二百二十五条规定……该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。”换言之，当事人或者利害关系人可以对消极执行行为提出执行异议，并非以执行监督方式审查，而是以执行异议方式审查。
第二、执行行为异议所要达到的目的是法院裁定撤销或改正违法行为，而撤销或改正的行为即是积极的行为（作为）也包括消极的行为（不作为），如前所述，没有限定消极执行行为不能提出执行异议，因此，强制执行中，法院怠于履行某些特定职责行为（如发放执行款）属于消极执行行为，当事人能通过执行异议的方式进行权利救济。在救济渠道上，海南高院认为“对于人民法院在执行程序中的执行不力、消极执行等不作为，申请执行人应依据《民事诉讼法》第二百二十六条的规定行使权利和寻求救济，执行异议、复议程序中无权对该问题予以处理，也不能立执行异议案件予以审查并裁定撤销或改正。”最高院撤销该裁定有可取之处。
第三、哪些消极执行行为可以提执行异议，以及与执行督促如何进行衔接，仍然存在不明之处。例如最高法院（2015）执申字第50号执行裁定书，淄博东源实业总公司与山东圣发置业有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷案。申请执行人认为执行法院执行不力、消极执行，能否依照《民诉法》第二百二十五条的规定提出执行异议、复议。最高法院分析认为《民诉法》第二百二十五条与第二百二十六条的规定赋予了执行当事人不同的救济途径，其中，第二百二十五条是对于执行行为异议程序的规定，其异议事由主要包括执行法院采取的具体执行措施和执行过程中应当遵守的具体法定程序。当事人、利害关系人认为具体执行措施或程序违反法律规定，并对其合法权益造成侵害的，可以依照第二百二十五条的规定提起执行异议。而第二百二十六条是对于督促执行程序的规定，执行法院在法定期限内未执行的，申请执行人可申请上一级法院督促执行，督促事由是执行法院消极执行、怠于执行。本案中，东源公司对于执行法院具体执行措施或程序并未提出异议，而是认为执行法院消极执行，请求执行法院尽快采取相应的执行措施，将本案执行完毕。从其主张来看，应适用督促执行程序予以救济。另外，从救济方式来看，执行法院依照《民诉法》第二百二十五条启动执行异议审查程序后，认定具体执行措施或程序违反法律规定的，应采取裁定撤销或更正的方式进行纠错。上一级法院依照第二百二十六条启动督促执行程序的，认定执行法院存在消极执行、怠于执行的情形，可采取限期执行、提级执行或指令执行的方式进行监督。本案中，东源公司的诉求是尽快执行，并无撤销或更正的具体对象，通过上一级法院督促执行才是正当的救济途径。
第四、指令审查与重新审查。我们注意到，最高院对该案裁判“指令海南省高级人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行的执行异议进行审查。”即指令审查，依据是《执行异议复议规定》第二条第三款规定，异议人对不予受理或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院审查后认为符合受理条件的，应当裁定撤销原裁定，指令执行法院立案或者对执行异议进行审查。与裁定发回重新审查，依据《执行异议复议规定》第二十三条（三）异议裁定认定基本事实不清、证据不足的，裁定撤销异议裁定，发回作出裁定的人民法院重新审查，或者查清事实后作出相应裁定；（四）异议裁定遗漏异议请求或者存在其他严重违反法定程序的情形，裁定撤销异议裁定，发回作出裁定的人民法院重新审查。指令审查与发回重新审查的比较，前者指向的受理条件，后者指向事实与程序。因此，指令审查意味着不仅符合受理条件，而且应当对异议请求予以审查。只有审查结果的处置，按照《执行异议复议规定》第二十三条规定。
案情介绍
一、民生银行三亚分行与宁波银行北京分行及一审第三人苏州银行股份有限公司合同纠纷一案，海南高院作出（2016）琼民初20号民事判决，判令宁波银行北京分行向民生银行三亚分行支付4亿元款项。民生银行三亚分行向海南高院申请强制执行，2017年4月5日，宁波银行北京分行将执行案款4亿元付至海南高院执行款专户。
内蒙古自治区鄂尔多斯市公安局东胜区分局（简称东胜公安分局）向海南高院去函，以该院办理的该民事案件涉及经济犯罪嫌疑为由，要求停止案件的执行，海南高院遂于2017年4月6日将执行案款到账情况告知东胜公安分局。2017年6月21日，东胜公安分局向海南高院发出鄂东公（经）冻财字[2017]10号《协助冻结财产通知书》，请予冻结犯罪嫌疑人季铭铭、孙占新涉嫌票据诈骗案当中的该院账户中的4亿元财产，冻结时间从2017年6月21日起至2017年12月20日止。
二、民生银行三亚分行于2017年4月7日向海南高院提交《关于支付执行款项的申请》：“……将4亿元票款支付至贵院账户，因4亿元票款每日迟延利息高达12万元，特申请及时将4亿元款项分别支付给平安银行宁波分行3亿元、兴业银行福州分行1亿元；……”
2017年4月24日，民生银行三亚分行再次提交《关于支付执行款项的申请》：“……4亿元执行款项已于2017年4月5日支付至贵院执行账户，但未支付给我行或应我行申请支付给兴业银行福州分行。……特申请并恳请贵院于2017年4月29日前将其中1亿元票款支付给我行，由我行支付给兴业银行福州分行；或由贵院代我行将1亿元款项支付给兴业银行福州分行。”
民生银行三亚分行向海南高院提出书面执行异议。
三、海南高院认为，本案的争议焦点是执行法院在公安机关要求协助冻结执行款项的情况下延缓发放执行款，能否依照执行异议予以审查。该院认为，《民事诉讼法》第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”从该条规定可以看出，当事人对执行行为提出异议，应针对人民法院在执行程序中作出的执行行为，只有作为的执行行为才有必要和可能在执行异议、复议程序中裁定撤销或改正。本案中，该院在执行过程中协助其他执法机关冻结执行到位的款项，该强制措施是作出冻结决定的其他执行机关所作出的，而不是该院的执行行为，不是《民事诉讼法》第二百二十五条规定的范围。另外，即使当事人所提异议针对执行法院迟延支付案款，也是对执行不力、消极执行等不作为所提的诉求，不是执行行为违法的范畴。对于人民法院在执行程序中的执行不力、消极执行等不作为，申请执行人应依据《民事诉讼法》第二百二十六条的规定行使权利和寻求救济，执行异议、复议程序中无权对该问题予以处理，也不能立执行异议案件予以审查并裁定撤销或改正。因此，民生银行三亚分行提出东胜公安分局的冻结行为违法、请求依法发放执行款项的主张，不是异议案件审查的内容，不能通过执行异议、复议程序寻求救济。据此，海南高院作出（2017）琼执异39号执行裁定，驳回民生银行三亚分行的异议申请。
裁判要点与理由
最高法院认为，本案在复议阶段的争议焦点为，民生银行三亚分行作为申请执行人对执行法院未予发放案款的行为提出异议，是否属于执行行为异议，应否纳入异议、复议程序予以审查的问题。
《民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。本案中，执行法院海南高院在收到被执行人宁波银行北京分行应付的4亿元执行款后，以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人民生银行三亚分行，该执行款由于有关公安机关请求协助冻结而不能向其发放。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，海南高院以民生银行三亚分行系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照《民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。
综上，海南高院（2017）琼执异39号执行裁定适用法律不当，应予撤销。海南高院应就民生银行三亚分行针对该院未予发放执行案款的行为提出的异议，依照《民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查。民生银行三亚分行所提执行异议能否成立，由海南高院重新审查后作出认定。裁定撤销海南省高级人民法院（2017）琼执异39号执行裁定；指令海南省高级人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行的执行异议进行审查。
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案例索引：最高人民法院（2017）最高法执复58号“中国民生银行股份有限公司三亚分行、宁波银行股份有限公司北京分行合同纠纷执行审查类执行裁定书”（审判长毛宜全审判员万会峰审判员邵长茂），载《中国裁判文书网》（20171228）。
法律依据
《民事诉讼法》
第二百二十五条 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。
第二百二十六条 人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。
《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》
第二条 执行异议符合民事诉讼法第二百二十五条或者第二百二十七条规定条件的，人民法院应当在三日内立案，并在立案后三日内通知异议人和相关当事人。不符合受理条件的，裁定不予受理；立案后发现不符合受理条件的，裁定驳回申请。
执行异议申请材料不齐备的，人民法院应当一次性告知异议人在三日内补足，逾期未补足的，不予受理。
异议人对不予受理或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院审查后认为符合受理条件的，应当裁定撤销原裁定，指令执行法院立案或者对执行异议进行审查。
第七条 当事人、利害关系人认为执行过程中或者执行保全、先予执行裁定过程中的下列行为违法提出异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查：
（一）查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、暂缓执行、中止执行、终结执行等执行措施；
（二）执行的期间、顺序等应当遵守的法定程序；
（三）人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为。
被执行人以债权消灭、丧失强制执行效力等执行依据生效之后的实体事由提出排除执行异议的，人民法院应当参照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查。
除本规定第十九条规定的情形外，被执行人以执行依据生效之前的实体事由提出排除执行异议的，人民法院应当告知其依法申请再审或者通过其他程序解决。
第二十三条 上一级人民法院对不服异议裁定的复议申请审查后，应当按照下列情形，分别处理：
（一）异议裁定认定事实清楚，适用法律正确，结果应予维持的，裁定驳回复议申请，维持异议裁定；
（二）异议裁定认定事实错误，或者适用法律错误，结果应予纠正的，裁定撤销或者变更异议裁定；
（三）异议裁定认定基本事实不清、证据不足的，裁定撤销异议裁定，发回作出裁定的人民法院重新审查，或者查清事实后作出相应裁定；
（四）异议裁定遗漏异议请求或者存在其他严重违反法定程序的情形，裁定撤销异议裁定，发回作出裁定的人民法院重新审查；
（五）异议裁定对应当适用民事诉讼法第二百二十七条规定审查处理的异议，错误适用民事诉讼法第二百二十五条规定审查处理的，裁定撤销异议裁定,发回作出裁定的人民法院重新作出裁定。
除依照本条第一款第三、四、五项发回重新审查或者重新作出裁定的情形外，裁定撤销或者变更异议裁定且执行行为可撤销、变更的，应当同时撤销或者变更该裁定维持的执行行为。
人民法院对发回重新审查的案件作出裁定后，当事人、利害关系人申请复议的，上一级人民法院复议后不得再次发回重新审查。
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》
第一百三十二条 上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的；应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。
对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其它法院执行。
《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》
第十一条 依照民事诉讼法第二百零三条（注：此处的第203条是指2008年04月01日生效的《民事诉讼法》，其对应的即是现行《民事诉讼法》的第226条）的规定，有下列情形之一的，上一级人民法院可以根据申请执行人的申请，责令执行法院限期执行或者变更执行法院：
（一）债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产，执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的；
（二）执行过程中发现被执行人可供执行的财产，执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的；
（三）对法律文书确定的行为义务的执行，执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未依法采取相应执行措施的；
（四）其他有条件执行超过六个月未执行的。
《最高人民法院关于对人民法院终结执行行为提出执行异议期限问题的批复》
湖北省高级人民法院：
你院《关于咸宁市广泰置业有限公司与咸宁市枫丹置业有限公司房地产开发经营合同纠纷案的请示》（鄂高法〔2015〕295号）收悉。经研究，批复如下：
当事人、利害关系人依照民事诉讼法第二百二十五条规定对终结执行行为提出异议的，应当自收到终结执行法律文书之日起六十日内提出；未收到法律文书的，应当自知道或者应当知道人民法院终结执行之日起六十日内提出。批复发布前终结执行的，自批复发布之日起六十日内提出。超出该期限提出执行异议的，人民法院不予受理。
此复。