关于《城乡规划法》第68条有关问题的辨析

《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。” 该条以立法的形式明确授权县级以上地方人民政府在一定条件下可以责成有关部门对违法建设行为采取查封现场、强制拆除等措施，对于解决“执法难”具有一定的积极意义。《城乡规划法》实施以来，一些地方对该条款的具体执行进行了具体细化，其中不乏曲解立法本意之处。故对有关问题进行适当辨析极为必要。

一、关于该条的性质

笔者以为，该条乃为法律县级以上地方人民政府行使行政强制权的授权。“授权”与“委托”是两个不同概念。最近，平遥县人民政府印发了《关于委托平遥县城乡规划局行使城乡规划执行权的通知》（平政发[2008]2号），指出：“……为明确城乡规划执行权主体，切实维护城乡规划执法的严肃性，经县政府研究，决定将《中华人民共和国城乡规划法》中规定的“采取查封施工现场、强制拆除等措施 ”的执行权委托县城乡规划局行使。”笔者以为，平遥县人民政府行使“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”权力来源于法律授权，包括“城乡规划局”在内的有关部门采取“查封施工现场、强制拆除”等措施的权力来源于县人民政府依法作出的行政命令，“委托”无从谈起。

二、关于“责成”的方式

“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”中的 “责成”，是一案一“责成”还是以文件的形式概括“责成”？笔者认为还是一案一“责成”更为妥当。因为，第一，我国法律对行政机关直接行使行政强制权是限制的，即必须符合法定情形，且需履行法定程序，以实现对相对人合法权益的充分保护。如适用本条就受“当事人不停止建设或者逾期不拆除”、“建设工程所在地”、“县级以上”等若干条件限制。是否“责成”以及如何“责成”，县级以上地方人民政府应当有一个判断过程。第二，如发生诉讼，须提交县级以上地方人民政府“责成”的具体依据作为证据。第三，概括“责成”不严肃，缺少相应的水准，与保护相对人合法权益的宗旨相悖。但是，笔者注意到，概括“责成”做法似乎有扩大趋势。如舟山市城市管理行政执法局《关于要求明确行政强制具体执行部门的请示》（舟城管〔2007〕22号）称：“……为进一步提高执行效率，减少审核环节，结合舟山市规划执法机构设置实际，要求市政府明确：1、对符合《城乡规划法》第68条规定情形的，市政府均责成城市管理行政执法局采取行政强制执行措施。其中市城管执法局负责普陀山及新城区域的强制执行；定海区、普陀区城管执法局负责本行政区域内除市局管辖以外区域的强制执行。2、实行行政强制执行的，负责执行的城管执法局应在执行完毕后15日内将责令停止建设或限期拆除的决定文书、行政强制执行文书抄送市法制办备案。”（该请示是否获准笔者不得而知）再如温州市行政复议与行政审判联席会议综述第1期（温州市中级人民法院、温州市人民政府行政复议办公室编）第三“关于《城乡规划法》法律适用有关问题部分”指出：2.《城乡规划法》第68条规定的行政强制执行权，县级人民政府可以逐案责成有关部门行使，也可以事先整体责成有关部门行使。笔者认为此种做法并不妥当，应予纠正。

三、关于被“责成”的部门

笔者以为，主要是对于违法行为具有管辖权的城乡规划主管部门、城管行政执法部门。同时，可以责成公安等部门予以配合。但该条不适用于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设”情形，因为上述范围内的违法建设的执法主体是镇、乡人民政府，而非“城乡规划主管部门”。笔者注意到，郴州市规划局印发的《关于贯彻实施<中华人民共和国城乡规划法>的若干意见》（郴规发［2008］5号）中的“（二）违法建设的强制执行”包括：违法建设当事人拒不执行城乡规划主管部门作出的责令停止建设或者限期拆除决定的，由城乡规划主管部门报请城市、县人民政府，由城市、县人民政府依照《城乡规划法》的规定责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。在镇、乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府依照《城乡规划法》和《行政处罚法》规定的程序和方式责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。显然，镇、乡人民政府是不能行使“查封施工现场、强制拆除”等权力的。