代理机构如何做好装备采购询问、质疑和投诉处理
文/杨瑞虹
【摘要】近期，《关于加强十四五期间装备采购询问、质疑和投诉处理工作的措施要求（公开版）》（以下简称《措施要求》）发布，其规范了装备采购询问、质疑和投诉行为。作为装备采购活动中提供第三方专业化招标服务的招标代理机构，能否依法合规、妥善处理和解决采购过程中的纠纷，不仅是代理机构业务水平的重要体现，而且对保护参与装备采购活动各方的合法权益，切实提高装备采购质量和效益都有着重要意义。本文对代理机构处理装备采购询问、质疑和投诉中需注意的重点问题进行了分析，为代理机构实际工作提供借鉴。
【关键词】代理机构；装备采购；询问、质疑、投诉处理
代理机构处理装备采购询问、质疑和投诉，重点应从以下几方面着手：
一、明确是否有权限处理
根据《措施要求》，军队装备采购单位负责本系统装备采购询问、质疑和投诉处理工作。因此，代理机构与采购单位签订的《委托代理协议》中，需明确询问、质疑和投诉处理事宜的委托代理权限范围及双方权利、责任和义务。在采购代理过程中，代理机构应严格依照《委托代理协议》中明确的代理权限，处理纠纷或协助采购单位处理纠纷，避免越权代理。如果询问、质疑和投诉处理超出委托授权范围的，采购代理机构应当告知供应商向采购单位提出。
同时，采购文件中应明确：询问、质疑和投诉的处理程序和要求；装备采购询问、质疑和投诉具体受理部门的名称、联系人、联系电话、地址等信息；提供《措施要求》中质疑书、投诉书的范本，并要求供应商提出质疑时须按质疑书范本填写。
二、区分询问和质疑
实践中，经常有供应商把“询问函”与“质疑函”混用，给采购单位或代理机构依法答复带来困惑。
《措施要求》中对于询问和质疑给出了说明。询问的事项为：不明确的相关事项。质疑的事项为：（1）采购文件存在歧视性、显失公平条款的；（2）采购文件未按规定程序进行补充、澄清或者修改，并书面通知有关供应商的；（3）采购人员、评审专家等相关人员与其他供应商有利害关系，应当回避而没有回避的；（4）采购程序违反装备采购有关规定的；（5）采购当事人之间有串通行为的；（6）其他供应商提供虚假资料的；（7）其他供应商向军队装备采购单位相关人员行贿或者提供其他不正当利益的；（8）使自己权益受到损害的其他事项。
从上述规定来看，询问的目的是为了解决疑惑，而质疑的目的是为了维权。如果供应商提交的书面函件的内容只是咨询、了解相关情况，并不涉及其自身主张和诉求，则该函件可被认为是询问函；如果该函件的内容中，有认为自身合法权益收到损害，要求采购人改正错误，则该函件属于质疑函。
由于询问和质疑的答复形式和时限要求不同，实际操作过程中，代理机构需要辨别询问和质疑，引导供应商以正确形式提出，以便询问和质疑得到及时处理。
三、询问接收和处理
（一）询问接收
《措施要求》中对于供应商提出询问的没有规定期限，供应商在采购活动中任何环节都可以向采购单位、代理机构提出口头或者书面询问。如代理机构代理权限范围包含询问接收，代理机构应当按采购文件中载明的联系人和联系电话，设专人记录、接收供应商提出的口头或者书面询问，保障接收询问的渠道畅通。
（二）询问处理
回复时限。询问受理部门应当在接到询问之日起5个工作日内给予口头或者书面答复。
回复内容。不得涉及装备采购项目经费预算（概算）和竞争性装备采购项目标底、参与装备采购项目的其他供应商有关情况；装备采购评审专家有关情况、尚未公告的竞争性装备采购项目成交结果、可能影响公平公正的事项和其他有关法规文件不得涉及的内容。
其他注意事项。询问的答复为口头或者书面方式，但是如果对询问回复的内容涉及对已发出的采购文件进行必要澄清或者修改的，应当及时以书面形式回复，并通知所有获取采购文件的潜在供应商，澄清或者修改的内容为采购文件的组成部分。对于招标项目澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，应当在投标截止时间15日前通知；不足15日的，应当顺延投标截止时间。
四、质疑的签收、审查、受理、审核和处理
（一）质疑书的签收
按照《措施要求》对于质疑的规定，质疑方法定代表人（或委托代理人）须当面以书面形式向质疑受理部门一次性提出质疑。
代理机构在接收质疑书时应进行形式审查，具体如下：（1）核实递交人身份。是否实名提交；对于委托代理人进行质疑的，应当审查代理人是否提交授权委托书，授权委托书是否载明委托代理的具体权限、期限和相关事项。（2）签字/印章是否齐全。质疑书是否由质疑方法定代表人（或委托代理人）签字并加盖公章。（3）填写是否规范。质疑书是否按范本填写。（4）文件是否齐全。内容包括《措施要求》规定的事项。
如果形式审查通过，代理机构应当接收质疑方递交的质疑书（含副本），并填写《质疑书签收表》。如果形式审查未通过，告知未通过的原因。代理机构在接受过程应注意记录接受质疑书及其他材料的份数、页数，并让供应商代表确认已一次性提出所有质疑，最好签字确认，避免之后出现争议。
（二）质疑受理审查
质疑书签收之日起2个工作日内完成质疑书审查。审查内容依据《措施要求》质疑不予受理的8项情形：（1）质疑方不是参加装备采购活动的供应商，或者不是联合体指定牵头方；（2）质疑书未经法定代表人（或委托代理人）签名或者未加盖单位公章；（3）提出质疑时间超出规定有效期限的；（4）质疑书内容不完整且拒不补充完善的；（5）同一质疑方对同一质疑事项提出相悖内容的；（6）质疑事项已经完成处理并书面答复质疑方的；（7）质疑事项已经进入投诉程序的；（8）其他有关法规文件规定不予受理的。
实际执行过程中，情形（1）、情形（2）、情形（5）、情形（6）、情形（7）的判定比较容易，情形（8）需根据实际情况判定。出现情形（4）“质疑书内容不完整”时，代理机构需告知质疑方进行补充完善，但注意补充完善再次提交材料的时间也应在提出质疑时间规定有效期限内。对于情形（5），需判定供应商是否在法定期限内提出质疑。《措施要求》规定“参与装备采购活动的供应商因认为采购文件、采购过程和采购结果的有关事项使自己权益受到损害，应当在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向质疑受理部门一次性提出质疑”, 这里没有明确“应知其权益受到损害之日”。而根据《政府采购法实施条例》第五十三条规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。能否依据该条规定执行？希望相关部门进一步予以明确。
（三）质疑受理
按照《措施要求》规定，完成质疑书审查后，对于受理或者不予受理两种情况作出相应处理。代理机构应按时限要求作出质疑受理或不予受理通知，并妥善留存质疑材料。
质疑受理。审查后予以受理的，质疑书签收之日即为质疑受理之日。质疑受理部门应当自质疑受理之日起3个工作日内向被质疑方、与质疑事项有关的供应商发出质疑书副本，并通知被质疑方、与质疑事项有关的供应商自收到质疑书副本之日起3个工作日内，以书面形式作出有关说明，提交相关证明材料。
质疑不予受理。未通过质疑书审查，质疑受理部门可以不予受理，并在签收之日起3个工作日内告知质疑方，在质疑书审查通知中说明理由并留档备案。
（四）质疑审核
质疑审查、处理时限。按照《措施要求》，质疑受理部门应当自质疑受理之日起10个工作日内作出书面处理决定。处理质疑事项所需必要的检验、检测、鉴定，向相关部门或第三方调查取证，专家评审，以及相关供应商提交或补充材料的时间，不计算在质疑处理期限内。
质疑审核方式。按照《措施要求》，质疑受理部门对质疑事项、请求和主张、事实依据和证明材料、法律法规依据、理由和线索等真实性、合法性和关联性等可以采取下列方式进行审核：（1）委派工作人员向有关供应商调查核实；（2）委托专业机构出具鉴定意见；（3）邀请专家论证并出具意见；（4）组织质疑方、被质疑方、与质疑事项有关的供应商单独或者共同进行质询、质证；（5）其他有关法规文件明确的审核方式。
从上述规定可以看出，装备采购的质疑审核，并没有套用民事诉讼中“谁主张、谁举证”的一般证据规则。采购单位作为质疑受理部门应主动作为，采取主动、积极的方式去调查取证及审查核实。代理机构应按照代理权限范围，积极协助采购单位做好质疑审核和答复工作。
（五）质疑答复
质疑回复代理机构需要区分不同的情况有针对性地进行处理，争取将采购争议在质疑阶段化解。
对采购文件提出质疑。通常包括：资质设定、商务条件、技术指标、评审因素的设定和分值的设置等。代理机构应针对质疑内容判断采购文件是否有不合法、不合理条款，如果有，代理机构应当及时指出，并建议采购人修改。质疑答复时尽量引用相关法律规定，说明依据哪部法律的哪条规定设置。对于资质等资格条件、商务条件、技术指标的质疑，代理机构应当从采购项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行相关的角度进行解释和说明。对评审因素的设定，应从采购需求，货物服务的质量、投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等进行解释和说明。
对采购过程提出质疑。采购过程包括采购文件的发出、采购文件的澄清和修改、投标、开标、评标、谈判、询价、发布中标或者成交结果公告等。对采购过程的质疑回复，代理机构应提供各采购环节可追溯的留痕文件，结合相关录音、录像等证据，针对质疑事项进行答复。
对中标或者成交结果提出质疑。在答复质疑时，需要注意的问题是，评标委员会或者评审小组是评审主体，代理机构无权对资格性审查、符合性审查、评分情况进行评价。代理机构切记不可越俎代庖，代替专家主观判断，随意回复。对于不明确、有争议的问题，可以通过邀请专家论证并出具意见或委托专业机构出具鉴定意见等方式确认。
同时，代理机构还要做好质疑过程文件的留存工作。因为在进入投诉阶段后，投诉受理部门一般采取书面方式对投诉事项进行审查，质疑过程文件就成了投诉受理部门处理投诉的重要依据。
（六）质疑处理
代理机构应在规定期限内完成或协助采购单位完成质疑审核并作出质疑处理，并及时送达质疑处理。质疑不成立的，驳回供应商质疑；质疑成立的，按《措施要求》相关要求开展事后处理工作。
五、投诉配合工作
《措施要求》规定“参与装备采购活动的供应商因对质疑处理结果不满意或者质疑处理期满未收到质疑处理决定，在质疑答复期满后15个工作日内，可以书面形式向投诉受理部门进行投诉”，同时规定“实际军队装备采购单位负责本系统装备采购询问、质疑和投诉处理工作”。实际执行过程中，投诉处理部门应为装备采购部门的同级监督部门。
投诉阶段需要代理机构处理或协助处理的工作主要有：（1）按投诉受理部门要求，自收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式作出有关说明，提交相关证明材料。（2）配合投诉受理部门进行调查取证，按要求提供材料或与被投诉方当面质证。（3）收到投诉处理结果后，按《措施要求》相关要求开展事后处理工作。
六、总结
依法依规、规范高效的处理装备采购询问、质疑和投诉，对保护参与装备采购活动各方的合法权益，保障采购过程的公平公正有着重要意义。招标代理机构应充分发挥自身专业服务能力，协助采购人依法合规、妥善处理采购过程中的纠纷，确保竞争性装备采购工作规范、有序开展。
（作者单位：中航技国际经贸发展有限公司，本文刊载于《中国招标》2021年第5期）