赵燕菁 | 规划如棋

编者按

根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）

赵燕菁（厦门大学经济学院和建筑与土木工程学院双聘教授）

规划如棋

我在教学中，常把规划比作下棋，在我看来，棋是帮助学生理解规划本质和特征的最好比喻。不同的规划，就像围棋、象棋、军棋，各有各的规则和下法。国土空间规划就是把城市规划、土地利用规划、主体功能区规划等涉及空间的规划合并成一个规划。那么一开始，国土空间规划应当做的是什么？

一、国土空间规划最急迫的工作

目前最急迫的工作不是马上编制规划，而是设计规则。我们不能想象有一种棋，上面既有车马炮、士象卒，又有军长、工兵、炸弹。我们也很难在设定规则之前，把城市规划、国土空间规划、主体功能区规划合到一张规划图上。这些规划的空间分类不同，管制规则不同，甚至规划周期都不同。如果没有设计好规则就开始编制，结果一定会千滋百味，五花八门。

目前国土空间编制混乱就是源于此。政府以为规划费一拍，问题就会自动解决。事实上，国土空间规划是一个全新的规划。如果一开始不解决规则的问题，各地不同设计院自由发挥的结果，一定是还不如以前互相独立的空间规划。中央要求的“一张蓝图画到底”最终只会是“一张蓝图画到乱”。因此，目前正在编制的初始版国土空间规划和以后的所有空间规划都有本质的不同。因为这版规划最主要的任务是设计新规划的规则。一旦规划的底层架构出现问题，在此基础上编写的所有指令都会有问题。

二、国土空间规划的目标

基于此，在这一版规划编制之前，应该首先研究结构，要比较各种框架的编制和使用效率。要想将国土空间规划打造成一个“有用的”政策工具，首先必须明晰以往规划的缺点和问题。

第一，要解决规划与事权的匹配问题，凡是研究性的、地方性的、专业性的内容，都应该剔除出规划——需要极大地压缩编制的内容；第二，要解决快速变化的现实与规划的匹配问题，规划要能快速响应变化的国内外形势——需要极大地压缩规划的编制周期；第三，要解决规划传导需要的资源匹配问题，地方政府有限的财政和编制是基本现实——需要国土空间规划不能建立在耗费大量的财力、人力和复杂的技术条件之上。

三、总体架构设计策略

目前解决这三个匹配问题的主要做法，就是头疼医头、脚痛医脚。从各地目前的实践反馈来看，新的规划比以前包含的内容更多、编制审批周期更长、规划成本费用更高、投入的人力更多。规划棋盘上的棋子越加越多，土地、工程、景观、生态、海洋、耕地……都要考虑；棋盘上的网格也重叠交错，耕地红线、生态红线、文物红线……都要划入；结果动辄得咎，举手投足皆是陷阱。规划编制的初衷——自然资源保值增值——被混乱的规则所淹没。

以往的实践表明，靠简化规划内容达到提高编制效率的要求只会适得其反。只要国土空间规划的结构不清晰，不同内容混在一起，就一定会走回原来城市规划“类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长”的老路。结论是，国土空间架构的正确策略不是简单删减规划内容，而应该是将越来越庞杂的大规划拆解为一组相关的专项规划，分别解决不同的目标。而首当其冲的，就是将国土空间规划拆解为中央和地方两个层次。

四、国家的国土空间规划

中央政府和地方政府的国土空间规划因其目标差异，可以被视作名称相同的完全不同的规划。中央政府国土空间规划的主要目标是给定规则和战略指引，其规划模式主要是日常化、滚动式，而非周期性、脉冲式。据此，我把《全国国土空间规划》分作四大部分。

第一部分“自然资源登记”，就是明确需要规划的“棋子”有哪些？数量多少？空间分布？实际产权？就像下棋之前，要先知道棋盘上的“车、马、炮”有哪些。规划委托和编制单位不能像以前“随意放飞”式地自由发挥，这一部分工作由日常的资源登记、普查和监控部门完成，不和规划编制周期同步。

第二部分“自然资源的收支规则”，就是明确每个棋子能够怎样“走”。为此，就要设计出棋盘和规则，规定土地资源、水资源、林业资源、海洋资源等的获取、持有、转让的规则。这些规则有些通过棋盘来限制（比如各类管控“红线”）；有些通过规定交换规则来限制（比如用途转换的“规则”）。只有规则明确，规划编制才能明确“马怎么走”、“炮怎么飞”，空间规划中的水资源、生态资源、土地资源的分配才有依据。要像企业那样建立自然资源的资产负债表，各种资源的增减都要有“会计、出纳和审计”制度。这一部分是自然资源部门的日常工作，主要形式为各种规章、法律，也无需周期性重新编制。

第三部分“国家战略与资源配置”是对国家战略和规划外部环境的分析。下棋时并不存在一个一成不变的、最优的棋谱，每一棋局所面对的对手都是不同的，需要解决的问题也是不同的。国土空间规划不是孤立的存在，而是国家实现更大战略目标，应对变化形势的政策工具。因此，在规划编制之前，要对国家当前的政策和目标进行空间解读，然后根据第二部分的规则，将抽象的愿景和口号转译成能指导规划的具体空间目标。这一部分应当是《规划委托任务书》的主要内容，主要由委托方而非编制方提出。

第四部分“国家国土空间规划纲要”才是具体的《纲要》编制，相当于一盘单一的棋局。由于有前三部分做基础，《纲要》就可以非常简洁，编制的周期也可以大幅压缩。由于内容简化，技术难度不高，本地的规划编制部门就可以完成，相应的编制经费也可以极大压缩。纲要的每一部分内容无需长篇大论的论证，而是在前两部分基础上，提出简洁的对策和建议，经过一定的立法程序（比如每年两会的《政府工作报告》），成为指导各地国土空间规划纲要的依据。

五、地方政府的国土空间规划

如果说中央政府的规划是操作系统，地方政府就是规划与用户的界面。地方政府的角色更像棋手，根据中央政府制定的规则，实现本地自然资源的最有空间组合。而国土空间规划就是行政审批的辅助系统。

既然是审批辅助系统，就要选择最合适的表达工具。在传统的空间规划里，图纸是最主要的表达工具。而在新的国土空间规划中，应当将计算机辅助系统作为主要的表达工具。地方自然资源部门的信息中心，要取代传统的规划设计部门。未来国土空间规划，应当构建信息中心牵头，规划院、市政院等为辅的规划系统。

没有实际审批经验的人，普遍有一个认识误区，认为现在不同规划之所以打架，是因为各自用各自的“图”，只要规划统一到一张“图”上，似乎规划打架现象就可以迎刃而解。典型的例子就是多规合一。土规和城规合到一张“图”后，会出现巨大的差异“图斑”，把这些差异消除，就成为多规合一的一大“成果”。其实这只能糊弄不熟悉审批的外行。土规和城规一个指标管5年，一个规划期限至少15年，加上规划起始年的不同，面积对不上才是正常。

六、新的规划是一个审批系统

审批依据从来就不是“一张”终极的规划蓝图，而是从选址、批地到验收的“一系列”图。一个项目在每个环节都有一张图，共同构成审批的依据。只有刻画项目全寿命周期的信息系统，才能刻画项目的规划状态，才能辅助审批人员进行审批。

如果新的国土空间规划还是沿用“图纸 文本”的表达方式，将很难起到行政审批辅助系统的作用。事实上，多数城市自然资源规划部门真正负责的往往只有几个人，每年规划经费除了国土空间规划外，还要编制各类专项土地利用、城市设计、市政工程等专项规划。按照现在的设想，仅仅规划监管、体检就足以耗费掉大部分行政资源。这种盲目求大、求新的国土空间规划，不仅解决不了问题，它自身就会成为地方规划部门需要解决的问题。未来的国土空间规划应当更像空间的WPS，审批人员借助这套系统完成规划的审批。中央政府通过不断发布、更新审批系统的版本，建立统一的行政审批流程，将国家的政策、技术标准、审批程序纳入规划信息系统；地方政府将各类红线、各类指标、土地利用规划、城市专项规划以及各种专项规划插到相应的审批环节，然后自动生成政策提示。

新的国土空间规划辅助系统，应该用现代的数字信息系统取代传统的“图纸——文本”作为它的“棋盘”。好的审批辅助系统，要像傻瓜相机那样，即使地方政府没有足够的专业规划人员，也可以完成规范的规划审批。规划院的工作则应变得更像是咨询，为委托方识别当前的问题、理解国家意图、提出博弈的对策，并将之转化为空间发展策略和日常审批规则。