【经岚传递】大湄公河次区域南北经济长廊战略行动计划的环境评价

【经岚传递】16L12

大湄公河次区域南北经济长廊战略行动计划的环境评价

——[读论文]之“环境管理”系列

编译/刘瀚斌（复旦大学环境科学与工程系）

本期【经岚传递】所介绍的是来自于P. A. Lawn发表在Pavit Ramachandran发表在 Environmental Impact Assessment Review的“Integrating spatial support tools into strategic planning—SEA of the GMSNorth–South Economic Corridor Strategy and Action Plan”一文，文章的题目很长，简单而言，就是对某个重大工程开展环境评价分析，这是环境管理的一个重要领域。

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文章的亮点在于如何在“空间”层次上讲环境评价介入重大规划的实施中，并找准入口。，大湄公河次区域在亚洲发展银行的支持下，采用全面、多维的方法加强了基建联网，通过两项措施使跨境贸易更加便利：第一、穿越边缘区域，修建连接两个经济贸易点的跨境公路；第二、促进对连接地区的环境与社会良性投资，以此发展民生。其中南北经济长廊（NSEC）的策略和行动计划存在巨大投资机会。其投资目标位于中国云南省、老挝北部以及泰国之间的生态、文化敏感边境地区。这项跨境、跨部门的战略环境评价旨在支持各国政府对潜在环境和社会影响进行评价，寻求替补方案与防范措施，并把结果反馈到SEA的制定过程中去。考虑到经济长廊发展空间中机遇与风险并存，本文着重探讨空间建模工具在定位与量化影响方面的应用，并将其作为引导干预措施与发展重点的方式之一。

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背景与问题

大湄公河次区域（GMS）由湄公河沿岸六个国家组成—柬埔寨、老挝、缅甸、泰国 、越南和中国（云南省和广西壮族自治区）。过去十年，GMS的经济取得了前所未有的迅猛发展，转型成为一个综合的经济活跃区。尽管1997年亚洲金融危机的爆发、2001全球经济下滑、2003年非典型肺炎的爆发以及后来禽流感的威胁，从1992到2006年，该区域的国内生产总值仍以年均11%的速度增长(GMS EPA综合报告)。然而，经济增长带来的利益并不总能得到平均分配，比如说一些偏远的乡下和原居民社区没有完全联系成一个整体，因而未能从扩展的经济联系和经济长廊潜在的民生机遇中获利。

为了减小日益扩大的差距，并建立一个消除贫困且致力于环境保护的区域，亚洲发展银行制定了协调的以“经济长廊”为中心的战略。目前，亚行支持GMS四个主要的经济长廊：南北经济长廊（NSEC，三个区域）、东西经济长廊(EWEC)、南部经济长廊(SEC)以及南部沿海经济长廊(SCC)。如下图：

图1 南北经济长廊核心区域以及南北经济长廊上省市的空间分析

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方法与原理

第三条跨境公路穿越了广为人知的黄金四角，连接了中国云南省、缅甸、老挝和泰国这四个国家的偏远和贫困地区(图1)。亚行的目标是把这条公路作为发展完整南北经济长廊的主干力量。为了实现这个目标，亚行为NSEC筹备了战略行动计划，重点关注增加当地社区的就业机会，同时确保对该地自然资源的投资。NSEC目前处于发展的初级阶段，成功转型为物流运输走廊，及时响应了东盟和中国的贸易自由协定的要求。NSEC将有助于加强相关基础设施的建设，旨在通过增强缔结国之间的联系，改善交通运输和刺激互相联系的产业群，最后增加南北经济长廊内经济活动的效益。

战略行动计划的重点是评价经济机会，亚行及国家利益相关者则要求实施SEA来评估南北经济长廊的投资活动对环境和社会的影响。从分析看来，NSEC SAP的战略环境评价结合了事后评价和事前评价的特点：在经济长廊的概念范围内，对以往的基础设施进行评价（例如：南北经济长廊三号公路的修建）以及对未来软硬件基础设施措施的预期影响进行评价。在SEA的目标区域里，最有趣的是增加农业加工和木材加工的生产力和效率。SEA的目标是在其投资项目中起到先发制人和预见性的作用，同时拓宽其部门策略。SEA采用了以目标为导向的方法，该方法是对SEA的潜在影响与其他一系列目标进行比较，这些目标为了维护其可持续发展实用了很多空间建模和决策支持方法。SEA的时间表和SAP的时间表紧密相连，亚洲发展银行的核心环境项目会定期为该过程投入资金。SEA始于2008年初，结束于2009年6月。

精华思想：由于环境和社会的依存参数在地理上来说是非常独特的，且分布不均匀；于是，SEA的利益相关者决定要把非空间分析元素（数据中的状态和趋势指标）和一系列的空间支持工具结合起来，以此更好地引导和关注全面评价过程，并在SEA的制定过程中充分考虑反馈的信息和建议。每个单独的空间支持模型均深入到SEA过程的具体阶段：

a)基线评估：通过叠置片地图了解当前环境和社会热点。

b)前景开发和影响评估：提出与环境和城市热点有关的，对土地利用变化中潜在的分配和集约利用的看法，使用情景主导的土地转换模型。

c)识别替补方案与缓和区域：引用空间土地适宜性评估，提供对环境和社会最适宜投资区域和与有缓和措施需求区域的空间引导。

第一步：基线评估：专题叠置片地图。基线评估考察了当前的环境状况、社会人口基准以及经济资产。除了以上述三类标准为基础，利用统计数据去开发状态和趋势指标，空间数据集还收集了关键的环境变量（森林覆盖面积、生物多样性价值、土地使用与退化风险）、社会人口统计变量值（人口密度、贫困和民生）以及经济变量（公路、铁路、采矿/森林/农业的特许权和旅游业）。由空间图层制成的主题叠层地图建立了地理环境，特别适用于研究区域内陆理分布和各种变量间的联系。

第二步：情景开发与影响评价：情景主导的土地转用模型。基线评估提供了对于过去和当前挑战的后评估看法，还有对潜在推动力和压力的看法。以这一点为基础，并把对经济发展的预测和对应的土地需求结合起来，情景开发和环境评价旨在对土地转变与相关环境和社会之间可能产生或增强的挑战有一个预见性的认识。为了实现这一目标，SEA小组利用情景主导的土地转换模型。土地利用变化和减小地理区域影响模型（缩写——CLUE-s模型）有四个主要组成部分：1）土地利用要求（土地需求）；2）土地利用类型具体的转变设置；3）空间限制；4）位置特征。如果说前两个非空间的“定性”成分展示的是在目标区域里潜在的发展趋势以及开发方式，那么后两个则是地理方面的，为模型提供了定量的维度

第三步：替补方案的鉴别与缓和区域：土地空间适宜性评估。在基线、情景和影响评估中使用地理工具鉴定现在和将来的环境脆弱区域，并向SAP小组提出相应建议。然而，SEA的作用不仅仅是要让SAP小组考虑到环境和社会条件的限制，还要引导他们关注实行经济、环境和社会可行性最低标准的潜在投资区域。其中大多数标准均以基线和情景/影响评估阶段中所得的结论为基础，展现了整个SEA过程中各项应用之间最紧密的联系。

为了制定可行性标准，南北经济长廊SAP的战略环境评价试用了空间多标准评估。这个方法的关键点是画出标准树形图。它分层列出定义某项具体项目可行性的空间因素，以NSEC SAP的交通基础设施建设为试点，其中的支路和铁路建设作为试点投资项目。 这个标准树形图包含一系列的经济因素，例如把建设成本和资产价值联系在一起。还包括了一些环境和社会因素，例如生物多样性、水资源、民生和健康、安全，这些因素都位于各自的空间层上。并且如果目标投资的构成因素超过了自身的空间层，则会增加间接成本。这时候，SEA的利益相关者就会各自承担责任，表明他们将要为规划整体的可行性作出贡献。

图2 以环境社会友好型情景（以保护原始森林为目标），对泰国北部土地转用的预测左边是当前土地覆盖情况，右边是2026年土地覆盖情况预测。用不包含保护区的模型区模拟缺乏适当执法的影响。

图3 SMCA适用图层及最低成本计算。两条铁路路线选择：红色—需要穿过保护区的低成本路线，紫色—无需穿过保护区的备选路线。

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结论与启示

必须承认，位于西双版纳（中国云南）、老挝北部以及泰国北部交界的金三角地区的有关环境资源价值和对当地生态系统服务的依赖问题是非常敏感的，于是，亚行决定在实施SAP的同时，施行战略环境评价以确保其投资框架是对环境和社会有益的。

考虑到核心区域以及复杂地理位置环境、社会以及经济资产的跨境特点，SEA小组决定结合空间支持工具，增强其分析能力以便更好地关注提供给SAP编写小组的建议。在三个不同的方法中，SEA小组为基线评估选择了主题叠置卡地图，还提供了资源需求情况的信息，来制作未来的土地转用图，最终加强土地转用图在中国西双版纳直线铁路的空间多标准评估中的运用。同时，提高尚未在GMS部门和整体空间规划中广泛运用的环境和社会友好型空间规划工具的实用意识。

空间支持工具展示出其在地理上精简非空间SEA评价步骤的能力。特别是土地转用模型证实了目前的基础设施和将来交通的发展是促进土地转型的关键因素。而为了避免对环境和社会资产产生负面影响，需要找出针对土地转型的对应调整措施。新的交通基础设施应该包括以下两方面：1）细心选择路线，避免穿过环境和社会脆弱区域；2）要与环境和社会友好部门的发展配合，以确保投资者和当地居民获取双赢。相应建议应该被传达到SAP的编写过程中。在NSEC SAP的SEA中实用空间支持工具有益于提高建议的空间准确度，还把自身定位成综合空间规划的重要切入点。然而，这些工具在SEA的运用中不应替代更加详细的综合空间规划框架（部门空间计划、土地利用控制计划等），综合空间规划框架通常介于部门战略和计划实施之间。

虽然NSEC SAP的SEA实验了一系列复杂的空间模型方法，得出一些有用的结论，但是仍然存在一些问题。安装并使用一个如此复杂的空间规划系统需要人力、脑力、硬件和数据资源的投入。GMS不断遇到数据可用性和共享的问题，如果想让空间模型产出一些足以支持更广泛战略规划和类似详细项目规划的可信结果，就必须提高数据的可用性与共享度。

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