新《环保法》评估解读之六：新环保法实施中的法经济学评估问题

【经岚观察】17041

新《环保法》评估解读之六：新环保法实施中的法经济学评估问题

文/李志青

我国实施新环保法至今已有两年，作为一部驱动旨在绿色发展的“大法”，可以有多个层面上发挥保护生态环境的积极意义。其一，新环保法是打赢“蓝天保卫战”的“铁齿钢牙”，使得社会经济在控制违法环境行为上有法可依，由此，在新环保法中，有针对性地界定了众多环境违法行为，并对惩罚措施作了明确规定；其二，新环保法也充分考虑市场在绿色发展中的重要作用，也就是鼓励采取环境经济政策手段开展生态环境的保护，包括环保产业政策、生态补偿制度、排污许可的制度以及损害赔偿制度等，这些政策的本质是通过更具弹性的市场经济手段来推进绿色发展。其三，新环保法还积极推进绿色发展的社会治理，也就是通过推动多层次社会参与的方式来构建全方位的环保治理体系。

根据上述分类，在新环保法中，与环境经济直接相关的是第二部分中的法律条款，但事实上，其他两部分中的法律条款中同样隐含着环境经济问题，或者称之为环境的法经济学问题。

首先，从经济学的视角看环境问题，其根源在于市场失灵所导致的“负外部性”，环境污染给外部社会带来了“社会成本”，从而产生了成本与收益上的不对称，使得环境污染难以在市场层面本身加以根治。就此而言，外部成本的内部化是一切环境治理工具的第一要务所在，这意味着，非经济的惩罚手段，在效果上其实等同于经济手段，是把额外成本加诸于环境违法行为，从而形成遏制作用。比如，新环保法第六条规定”企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。“其中，对损害承担责任的核心在于让其承担与损害结果相对应，而不是与排污行为本身相对应的成本。在此，非常重要的一点是，如何评估各种惩罚手段的经济效应，也就是，包括刑罚等在内的各种惩罚手段究竟在多大程度上实现“外部成本内部化”的约束作用。

其次，有关环保法的法经济学问题还体现在制度成本的核算上，如果说，环保法的规定对外约束了市场主体的行为，与此同时，这些规定还会产生自身的成本问题，即制定、执行这些法律规定需要支付多少社会公共资源和成本，只有核算出这些成本，然后将这些成本与法律的成效相比，才足以对环保法进行福利意义上的评估。

比如，以环保警察为例，根据中国政法大学的评估报告，评估结果是“全国34个省市之中仅有7个省有“环保警察”的相关实践，覆盖面积171.84万平方公里，占全国总面积的17.9%，涵盖人口47842.5万人，占据全国人口的35.16%[6]，主要分布在广东、河北、云南等地，其中，广东省有8地相继进行了环境警察专门化的设置，包括佛山、广州、江门、揭阳、清远、汕头、韶关、肇庆八市，占全国的47.06%，其次是河北省和云南省，分别占据了17.65%和11.76%，而其他省份环保警察实践较为稀疏，大部分省级行政区域内仅有一例环境警察专门化的实践”。

对于不同地区环保警察配置情况呈现出较大差异性，究竟应该如何进行评估？这里面显然需要根据不同地区在环境执法实践过程中的情况具体分析，而不是一刀切地认为，设置环境警察就是一个“规定的必需动作”，其原因在于，不同地区在环保警察上有着不同的制度成本，以及可能产生的效果。要知道，环保警察固然可以在短期内帮助我们解决一些棘手的环保执法问题，但从长期来看，社会将可能因为警察权的滥用而在社会信任上付出巨大的成本，并使社会陷入“以暴易暴”的恶性循环中。

总体上，从评估报告来看，其重点在于评估新环保法颁布后各主要条款的实施结果，而缺乏对司法成效的评估，尤其是在司法的制度成本和收益方面缺乏可靠的计算，在未来，随着各种环保法律法规的出台和实施，进一步开展法经济学的研究和分析将是环境经济研究的重要学术增长点。

李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任