“城规”、“土规”区别大盘点

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虽然规划改革后，《土地管理法修正案》已明确国土空间规划可替代土地利用总体规划和城市总体规划，但是回顾当年二者的区别和侧重点，就会更加理解国家组建“自然资源部”的缘由，也会更加领会国土空间规划统领一切的缘由，以及当前编制国土空间规划应该注意的一些问题。

——规划师笔记

目前多规合一这一概念在规划界被炒的火热，从空间的角度来说，多规合一本质上的任务即是解决城市规划和土地规划在各方面的差异和冲突。冲突的原因是多方面的，包括了历史、体制、技术等，总体而言有以下六点原因：

两规的成熟程度不同

我国城市规划自建国后就已经起步，在历史的进程中不断地吸取外部经验及自身教训，本身体系较为健全，可操作性也很强。而土地规划至九十年代中期后才启动，自身经验不足，且相应的法律保障不足，造成土地规划的成果经常被随意突破难以实施。

两规的所属的体制不同

城规和土规行政上分属建设部门和国土部门，各体制相对封闭，两者缺乏有效沟通。城市规划从城市发展的需要出发，着重考虑城市外延的拓展，较少考虑土地综合供给的平衡。土地规划则主要从珍惜、合理利用土地资源的角度出发，特别强调对耕地的保护，而对建设用地则主要进行节制和引导，使得其成果难以满足城市发展对土地的需求。

两规编制的起点和期限不同

因两规所属的体制有差异，且城规和土规分属《城乡规划法》和《土地管理法》管理，导致两规的工作起点和基础有很大的差异，造成其在编制过程中的起点和规划期限也不同，尤其体现在两规表述城镇用地规模时存在明显不同，导致两规的结论缺乏横向可比性。

两规编制依据的基础资料不同

现状土地利用图无论对于编制城规还是土规都是重要的基础空间资料，土地利用规划依据的是土地详查资料和土地利用变更调查的更新结果，它首先运用遥感技术，后经调查、核实、纠正而成，准确性较高。相反，城市规划统计现状用地时仅仅采用抽样调查的方法，所得结果多是估算值，准确性相对较低。

两规编制依据的统计口径不同

两规的发展程度和所属体制的差异，导致了两者在编制过程中的技术层面差异，其中一个很重要的差异就是各类土地数据统计口径的不一致，以建设用地的统计为例，城市规划部门在统计建设用地时将已确定总规中规划的建设用地纳入现状建设用地，而国土部门则只统计实际成为或者已办理建设手续的建设用地。诸如此类的区别，直接造成了两规土地利用定义的外延不同。

两规编制依据的用地分类不同

城市规划的用地分类采用2012年新版的《城市用地分类与规划建设的用地标准》和2008年新版的《镇规划标准》，两者均为有法律效力的强制性国家标准。现行的土地利用规划则采用2002年试行的《全国土地分类》，其在编制过程中没有考虑与城市规划相关标准的衔接，造成了两规协调衔接的巨大困难，也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。

参考文献：

杨树佳,郑新奇.现阶段“两规”的矛盾分析、协调对策与实证研究[J].城市规划学刊,2006,5

文章来源

邦城规划

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