“全·通·融·活” ——《国土空间规划城市设计指南》编制思考
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《国土空间规划城市设计指南》（以下简称《指南》）是依据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》制定并由自然资源部批准颁布的国土空间规划行业标准，是加强城市设计方法在国土空间规划编制和管理中运用的重要技术依据。自2019年12月启动《指南》编制以来，东南大学、清华大学、同济大学等9家单位组成联合团队，在自然资源部的指导下不断创新、深化和完善，形成了具有鲜明特色和时代意义的城市设计规范性技术文件。
顺应生态文明建设和国土空间规划体系建立的新需求，《指南》具有“全”“通”“融”“活”的特色。“全”，即从空间全域和山、水、林、田、湖、草、沙全要素的视角出发，整体提升国土空间环境品质。“通”，即依托“五级三类”国土空间规划并桥接国土空间用途管制程序，形成纵向贯通的城市设计方法应用体系。“融”，即协同优化城市功能、空间形态、风貌与品质等内容，全面融入国土空间规划，提升“一张图”的科学性与艺术性。“活”，即紧扣城市设计的特殊性，不拘泥于程序化的内容、方法与形式，因地制宜、灵活运用。
全：覆盖全域全要素
传统城市设计方法主要应用于城镇建设区内的布局形态、功能结构、景观风貌、天际线、建筑风貌等内容，山水林田湖草沙等城镇建设区外的空间要素较少受到关注。而对于国土空间而言，建设与非建设空间是不可分割的统一整体，在生态永续发展等理念之下，须突破传统思维，妥善处理建成环境和自然空间的关系。
《指南》根据国土空间全域全要素综合管控的新要求，对城市设计的工作边界进行相应拓展：突破原有城镇建设区范围，覆盖空间全域并统筹城镇乡村与山水林田湖草沙全要素，整体提升国土空间环境品质。
其突出体现在总体规划中，从跨区域、市县域和乡村三个层面践行城市设计的全域全要素管控：在跨区域层面加强对大尺度自然山水的研究，提出跨区域山脉、水系等空间类型的框架性导控要求；在市县域层面协调城镇乡村建设与山水林田湖草沙的整体空间关系，优化城市空间结构和布局形态；在乡村层面保护乡村自然本底，营造富有地域特色的“田水路林村”景观格局，传承空间基因，延续当地空间特色。同时在用途管制中，增加生态、农业空间的引导控制，并重点管控其生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建设协调等内容。这些具有创新性的尝试，正如美国著名城市设计学者埃德蒙·N·培根所说：“任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发都应当进行城市设计”。
通：贯通规划全过程
从规划、建设到管理的全过程贯通，是城市设计实效性得以保证的前提。目前在一些地区的实践中，出现了城市设计难以落地的现实问题。城市设计与法定规划体系的关系不明，不能作为指导规划建设的行政依据，更难与建设项目规划选址、建设项目准入、建设工程规划许可、建筑方案审查等有实际的联系，导致花费大量财力编制的城市设计难以发挥应有作用。
《指南》从国土空间规划建设管理的全过程出发，建立了一套依托“五级三类”国土空间规划体系并桥接国土空间用途管制程序的城市设计运行架构，最大化保障了城市设计的实效性。
具体而言，在总体规划中通过跨区域、乡村、市县域、中心城区四个层次城市设计方法的运用，协同构建出自然与人文并重、生产生活生态空间相融合的国土空间开发与保护整体格局；在详细规划中通过一般和重点两类地区城市设计方法的运用，进一步统筹优化片区的功能布局、空间结构和景观风貌；在专项规划中通过城市设计思维的运用，将融合自然、保护人文及实现美学要求体现到选址、选线和设施建设等过程中。相应地，这些规划内容传导进入国土空间用途管制中，并继续通过建设项目用地预审、选址、土地出让条件、建设工程规划许可等多环节城市设计内容的应用，使宏观的规划设计内容层层推进至微观的实施层面，从而全面提高国土空间的精细治理水平。
融：融入规划一张图
传统城市设计工作常遵循“先规划后设计”的设计思路——“从三维的角度将平面的土地使用转化为立体的建筑布局、交通方式和基础设施安排”。在此思路下，空间规划是城市设计的前置条件，城市设计对规划用地、设施布局的反馈作用被忽视，在进行公共空间布局与景观风貌管控时，也显现出一定的被动性和滞后性。
《指南》根据“运用城市设计手段，改进规划方法，提高规划编制水平”的中央要求，通过总体、详细和专项三类规划中城市设计方法的运用，从生态文明的要求和塑造高品质国土空间的角度对规划编制形成充分反馈，提升“一张图”制定的科学性和艺术性。
以总体规划中城市设计方法的运用为例，《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容外，还要在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接，并对总体规划中城镇乡村与山水林田湖草沙的整体空间关系、蓝绿空间网络等内容提出优化建议，最后将这一内容体现到国土空间规划的成果中。这样通过总体城市设计与总体规划的同时编制、互为联动，不仅优化了资源环境底线约束，提升了用地、设施布局的科学性，而且强化了公共空间对于城市发展的引领作用，从而塑造出具有特色和更加优质的国土空间格局和空间形态。
活：凸显设计灵活性
近年来，部分省市在地方性的城市设计标准化工作中，出现了将传统城市规划标准完全照搬的现象，因未充分考虑其适用性，特别是城市设计本身作为一种“设计”的灵活性，“一刀切”式框定了规划任务、主要内容和成果要求等，给规划编制和管理人员使用带来了很大的困难，也使城市设计的问题导向和在地性受到影响。
《指南》充分体现城市设计“对城市形体环境进行创造性构思”的工作特点，从工作对象、成果内容和成果形式等多方面制定具有高度灵活性的应对策略，尽可能地为规划编制和管理留有弹性。
首先在工作对象上强调城乡的差异化引导，要求乡村层面忌简单套用城市空间的设计手法，而应体现尊重自然、传承文化、以人为本的理念，保护乡村自然本底，营造富有地域特色的“田水路林村”景观格局，展现独特的村庄建设风貌。然后在成果内容上因地制宜，规定除少量纳入国土空间规划、体现底线约束的核心图纸外，其它内容皆可根据实际需要确定。最后在成果形式上鼓励创新，明确城市设计的成果一般包括文本、图件，可采用实体模型、数字化模型、多媒体等更为直观、高效的表达形式，也可纳入各级政府的相关政策、标准、规则及数字化规划管理平台等，其目的是为了更好地展示城市设计成果，便于规划建设管理人员使用和公众监督。
与过去的实践探索相比，《指南》有很多的调整、增补、突破和创新，但也存在一些有待深化、细化的地方。考虑到当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，《指南》侧重提出原则性、导向性要求，待后续地方实践探索后再总结并适时修订。期待业界同行多提宝贵意见和建议，使城市设计标准化工作能够持续探索和创新，为不断完善的国土空间规划体系做好技术支撑。
文章来源
中国国土空间规划
作者 | 段进 东南大学教授、中国科学院院士
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