政府采购监督管理体系的形成及特征
■ 徐焕东
一、我国政府采购监管体系与模式的形成
改革开放以来，随着市场经济体制的建立以及买方市场的形成，各种经济主体对采购管理科学化的要求也逐渐强化，一些具有广泛竞争意义的方式，如招标等开始应用。从政府层面讲，一方面，社会民主意识的增加、政府资源的有限性，要求政府支出遵循以尽可能少的支出获得尽可能多的社会公共功能的市场性规则；另一方面，市场经济下买方市场的形成，需要政府更多运用有效的市场竞争规则，通过采购方式的改进和监督管理的完善，获得更好的采购效果。加上随着市场开放的推进，我国利用世界银行和其他国际组织的贷款项目也日益增多，诸如世界银行等组织也明确要求贷款机构利用招标方式进行采购。因此，上世纪九十年代初，我国部分政府工程采购开始使用招标方式。也正是在这一背景下，诞生了我国第一部涉及采购方式规范的法律——1999年出台的《招标投标法》。
《招标投标法》立法的本意是对招标投标这种特殊的竞争采购方式进行规范。值得一提的是，在世界其他国家和地区，对招标投标行为进行法律规定，一般是针对公共采购进行的，且基本包含在政府采购法律框架内。而我国《招标投标法》在起草时却针对几乎所有的招标投标行为，即“在中华人民共和国境内从事招标投标的，适用本法”。也就是说，《招标投标法》并不只规范政府采购中的招标行为，而是一种规范所有招标投标的程序法。1999年《政府采购法》尚未出台，《招标投标法》就成了政府项目采购特别是政府工程进行招标的主要法律依据。
从法律角度看，《招标投标法》是一种规范招标投标程序的法律，只能规范招标采购行为，并不能代替成为规范政府采购这种涉及政府这一特定主体进行采购的公共行为的法律规范。自1996年起，我国部分地区开始尝试政府采购实践和法律规制。最典型的如深圳、上海等地，其中，深圳利用特区可以在一定程度上制定地方法律的条件，通过总结实践经验，于1998年出台了《深圳市政府采购管理办法》。这些制度对政府采购做了初步的说明和界定，对政府采购的程序、方式，当事人的权利、义务和责任等有了基本规定，特别是对政府采购的监管做了规定，在我国属于最早进行政府采购制度规范的实验，其时间比《招标投标法》更早，具有开拓性。
1996年，我国立法部门也开始着手《政府采购法》的起草工作。在《政府采购法》不能及时出台的情况下，1999年，财政部出台了《政府采购暂行管理办法》。这是我国历史上第一部有关政府采购的管理办法，其对政府采购的运行模式、监督管理都做了比较具体的规定。
《政府采购暂行管理办法》执行三年后，《政府采购法》于2002年6月29日由全国人民代表大会常务委员会正式通过。《政府采购法》对政府采购法律规范的范围，政府采购的运行模式、运行机制、监管主体和职责等予以规范，明确了政府采购各方当事人的权利、义务和责任。其中，重点明确了监管机构及其职责，监管程序、方式与重点内容，基本上形成了目前政府采购的监管结构、体系和方式。
《政府采购法》，对政府工程采购发挥着重要规范作用的《招标投标法》，涉及规范政府采购合同的《合同法》，以及后来国务院办公厅、发改委、财政部、商务部、交通部等部委相继颁发的大量管理办法、政策措施等，地方政府制定的地方法规、政策和操作实施办法，构成了我国政府采购法律制度体系，形成了我国独特的政府采购监管模式。
应该说，我国现行政府采购制度框架、体制模式、监管体系，是在公有制下，在政府部门分别、分类管理的背景下形成的。主要由政府部门主导起草制度和法律条文，由人民代表大会讨论通过，具有很强的中国特色和国情烙印。
二、我国政府采购监管体系的主流模式及特征
经过十几年的制度建设和实践，我国初步形成了具有中国特色的政府采购制度框架、运行模式（含政府工程采购的大采购）、监管体系与模式，基本形成了政府工程采购与货物、服务采购两个监管主体多元化的特殊体系。在这一部分中，笔者将对我国现行政府采购监管体系与模式进行归纳梳理。
由于《招标投标法》和《政府采购法》并存，《政府采购法》第四条又明确政府采购工程招标的适用《招标投标法》，虽然该条并没有说明，政府工程采购究竟只是在程序方面适用《招标投标法》，还是在监管方面也适用《招标投标法》，但实际操作中，人们往往自觉不自觉地将政府工程采购的操作程序和监管都纳入了《招标投标法》的适用范围，从而使同属于政府公共采购性质的工程采购和货物、服务采购规范成了“两张皮”，使本来应纳入《政府采购法》统一管理的政府工程采购，游离于《政府采购法》之外，由此形成了政府工程采购和货物、服务采购两套几乎完全不同的监管体系和模式。
下面从政府工程采购和货物、服务采购两个角度，分别阐述目前政府采购的主流运行模式和特征。
（一）政府工程采购形成了分散监管的体系与模式
《招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。其中特别说明，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。2000年国务院办公厅文件规定由各行政主管部门自行管理（此时尚未颁布《政府采购法》）。而这一点在2011年国务院通过的《招标投标法实施条例》第四条中进一步得到了确认。
因此，如果政府工程采购包括监管在内的全部内容适用《招标投标法》体系，则工程采购的监管已形成了与所有采用招标投标采购方式（采购主体为非《政府采购法》规定的主体）一样的监管格局。这个格局最重要的特征之一，就是工程采购实行部门分散管理和同体监督。各部门对采购人的招标投标活动，实行自我、自觉的管理和监督。
政府工程采购操作实施与监管的基本内容包括：项目审批管理、项目实施代理机构的选择、招标代理机构的管理、评审专家团队监督管理、公告信息管理、投诉与处理。关于财政部门在工程采购监管中的角色，虽然《政府采购法》第十三条规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，而且并未说明工程采购不适用这一条，但《招标投标法实施条例》还是对财政部门在工程采购中的角色做了规定（尽管由一种程序法的实施条例给法定的政府采购主管机构确定监督管理职能范围有些不可思议），即财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。
综上，从法律层面看，政府工程采购基本上由各行政主管部门自行管理，形成了典型的“多头管理、同体监督、自我约束、自觉为主”的监管模式。尽管多地政府已意识到这会不可避免地产生腐败，并为此成立了统一的招标投标管理机构，以解决政府工程分散采购、分散管理问题，但在国家法律制度层面，立法者（包含相关条例）目前并没有改变这种局面。
（二）现行狭义政府采购的法定监管体系与模式
《招标投标法实施条例》颁布以后，按照该条例的划分，真正由《政府采购法》规范的，其实只有货物、服务采购内容，也即本文所称狭义的“小”采购范围。目前多数人所称的政府采购监管，也自觉不自觉地指向这一部分，而自动将工程采购排除在政府采购概念之外。按照“小采购”的概念和范围，现行政府货物、服务采购监管的主流模式，可以从以下几个方面进行归纳。
1.各级政府财政部门是政府采购的监管机构。
与政府工程采购多头监管、分散监管、自行监管不同的是，政府货物、服务采购的监管主体是各级财政部门。财政部门是政府理财的综合部门。与财政资金分配相对应，是对财政资金使用监督管理的延伸。除用于人员工资及社会转移支付性质的支出外，财政资金主要用于购买性支出。对购买性支出中采购环节的管理，是财政部门监督管理的重要组成部分。目前，县以上各级财政部门基本都设立了政府采购监督管理办公室，以履行政府采购监督管理职责。
2.政府采购监管对象主要包括货物、服务，监管范围以监管机构确定的集中采购目录和限额标准为基准。
《政府采购法》规定，政府采购法律规范的范围为用财政性资金采购的纳入集中采购目录以内、资金限额标准以上的货物、工程和服务。实际上，集中采购目录与采购资金限额标准已成为划分货物、服务法定监督管理的基本标准，成为政府购买性支出是否纳入法律制度统一规范管理的分水岭。另外，集中采购目录、限额标准是一个不确定的范围，法律授权由省以上政府采购监管机构来确定。因此，政府采购规范的范围及监管范围，从某种意义上说，是由行政管理层确定的，而不是严格按照法定标准确立的。与之相比，一些国家的采购资金限额制，形成了明确的法定标准。
3.以“管”“采”分离的思路设计监管体系和模式。
所谓“管”“采”分离，是指将政府采购分为不同的内容。“管”就是将采购事务中的一部分归纳为监督管理，即对采购什么、采用何种方式采购、采购实施程序和过程是否规范、采购结果如何等进行管理和控制，其管理者通常被称为“裁判员”；所谓“采”，是将另一部分内容归纳为操作实施，采购人、采购机构等按照法定的程序参与具体招标、谈判或询价、授予采购合同的过程，其操作者通常被称为“运动员”。
所谓分离，是一些人理解的将“裁判员”与“运动员”分离的意思。“采”的一方只履行“采”的操作职能，无“管”的职责。按照目前法律制度规定，各级财政部门是政府采购的监管机构，而集中采购机构和监管部门认可的社会中介代理机构，都定位为采购代理机构，负责组织实施采购项目，是政府采购监督管理的重点对象。在采购需求确立、采购过程中的评审、采购结果评价和采购纠纷处理等方面，它们都未被赋予明确的监管职责和权限。
4.采购组织实施机构与采购项目具体评价和决定授予合同的主体相对分离。
为避免采购人、采购机构影响采购结果，产生腐败，我国采取了聘请社会专家对投标供应商进行评审的制度。即由财政部门聘请社会专家，按照规定的程序、方式和标准选派专家，对投标供应商的响应进行评审或谈判沟通，通过评价推荐可能授予合同的供应商，然后由采购人或采购机构按此顺序确定供应商（也有些例外）。在整个采购过程中，组织实施的是采购机构，评价并推荐供应商的主要是采购评审（谈判）专家，最终选择供应商并授予供应商合同的权利属于采购人，从而实现了另一种分离。
5.监督管理与纠纷投诉仲裁融为一体。
现行政府采购监督管理的另一个特点，就是监督管理与投诉处理融为一体。法律赋予政府采购监管机构负责采购纠纷投诉处理的职责和权利。
6.政府采购实施主体多元化，采购类型、采购方式多样化，不同实施主体的考核与评价都由同一监管部门负责，但监管程度与方式有所不同。
虽然货物、服务采购在监管主体方面相对稳定和统一，但政府采购的实施主体、采购方式却是多种多样的。同时，由于采购实施主体、采购方式的多样性，采购集中和分散程度也不一样，监管程度、监管程度相差巨大。
目前的法律规定，纳入集中采购目录以内的，需要由政府集中采购机构采购，限额标准以上的既可以由集中采购机构采购，也可以由社会中介代理机构分散采购；对于有特殊用途的产品，可以实行部门集中采购，对于各单位有能力自已招标和采购的项目，也可以由采购人自行采购。其中，对集中采购的要求和监管，明显要高于分散采购。
此外，政府采购法律规定了多种采购方式，包括公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购、竞争性磋商等。实际操作中，对前述几种法定采购方式的监管力度更大，对协议供货、电子竞价等采购模式，监管力度相对较小。在代理机构的监督考查方面，对集中采购机构的监管力度也比社会中介机构大得多。
7.监管重点放在实施程序与过程环节。
从目前政府采购法律制度及实践看，在涉及监督管理方面，显然将监管重点放在了采购实施程序、采购方式选择及具体操作过程方面，如采购人、采购机构之间的委托关系、采购资金性质、是否应纳入集中采购、采购方式的选择及每种采购方式的实施程序等。对采购需求、采购预算、合同管理等涉及采购前期与采购结果的有关内容，监管明显偏弱。
（作者单位：中央财经大学政府管理学院）