最高法判决：分割登记未提供规划设计条件书违法，应撤销登记 / 开普饭

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中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2018）最高法行再183号

灵宝市宏福塑化有限责任公司、灵宝市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书

本院认为：本案争议焦点为被诉颁证行为是否应当被撤销，该问题决定于以下四点：

一、被诉颁证行为是否合法。本案被诉颁证行为作出时适用的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明；……”《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第二条规定：“在城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划，有利于城市经济社会的发展，并遵守本办法。”第七条规定：“城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更。在出让、转让过程中确需变更的，必须经城市规划行政主管部门批准。”第十三条规定：“凡持未附具城市规划行政主管部门提供规划设计条件及附图的出让、转让合同，或擅自变更的，城市规划行政主管部门不予办理建设用地规划许可证。凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。”

本案中，由于涉案颁证行为系基于国有土地使用权分割转让而进行的变更登记，故依据上述规定，地上附着物权属证明以及规划设计条件书是申请变更登记的必备材料。宏福公司与瑞华公司在向灵宝市国土资源局申请办理00-02-260-2号宗地出让国有建设用地使用权变更登记时，虽然形式上提交了地上附着物权属证明以及项目规划设计条件书，但瑞华公司法定代表人承认在办理00-02-260-2号宗地变更登记时向灵宝市国土资源局提供的项目规划设计条件书和三份房屋所有权证书（办公、门卫、仓库各一）系伪造，且至本案再审审查期间，其仍未能补办相关用地规划手续。由于欠缺用地规划文件的土地颁证行为，会给以涉案土地及其地上附着物为中心的不动产使用、交易等行为带来诸多障碍和隐患，并对不动产行政管理和城市规划行政管理秩序造成严重破坏，故根据前述法律规定，一审法院认为再审申请人所提交的虚假材料不足以导致本案土地变更登记违法的理由错误，再审被申请人颁发灵国用（2013）第72号国有土地使用权证的行为违法，应予撤销。

这个判决很有意思，每一点都涉及几个问题，所以我将判决分成三个部分。

一、规划设计条件书是申请变更登记的必备材料么。问题在于，《不动产登记操作规范（试行）》要求对同一权利人名下不动产分割登记情形提交相关部门同意分割或合并的批准文件。但哪些部门属于相关部门，如何批准，付之阙如。各地疲于应对纷至沓来的分割登记申请，苦于没有明确的分割标准，难以操作。有的地方如龙岩做了有益探索，出台分割登记的相关规范，要求必须取得规划、消防、建设等部门的同意。但国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。并无其他部门。由于规定效力层级低，缺乏操作规范，相关部门不愿意出具相关文件。即使在各方压力下同意，也不知道应出具怎样的文件内容方可办理分割登记。

该判决引用了1992年建设部《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（2011年住建部把《城市规划法》改为《城乡规划法》后继续实施），认为涉案颁证行为系基于国有土地使用权分割转让而进行的变更登记，地上附着物权属证明以及规划设计条件书是申请变更登记的必备材料。如果可以按此办法操作，则申请分割登记必须提交规划部门（现在都统一到自然资源主管部门）的规划设计条件书。但此条提到的规划设计条件书和附图是出让、转让合同的一部分，且首次登记需要提交规划条件核实意见书，说明项目符合规划条件。之后分割登记是否算规划设计条件变更，据向规划部门了解其认为是没有改变的。

另外按照《不动产登记暂行条例》规定，申请材料应由法律、行政法规及条例实施细则规定。目前住建部并无规划管理与房产登记的职权，《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》规定的要件是否可以属于不动产登记的必备要件，效力存疑。特别是其规定的“凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。”是否可以作为本案的依据。

二、何种虚假材料会导致登记违法。本案中项目规划设计条件书和三份房屋所有权证书（办公、门卫、仓库各一）系伪造，且至本案再审审查期间，其仍未能补办相关用地规划手续。一、二审法院均认为再审申请人所提交的虚假材料不足以导致本案土地变更登记违法。再审判决则认为，由于欠缺用地规划文件的土地颁证行为，会给以涉案土地及其地上附着物为中心的不动产使用、交易等行为带来诸多障碍和隐患，并对不动产行政管理和城市规划行政管理秩序造成严重破坏，故根据前述法律规定的理由错误，再审被申请人颁发灵国用（2013）第72号国有土地使用权证的行为违法，应予撤销。

焦点在缺乏规划文件，但前已述及规划文件并非变更登记的必要材料，之前各地在办理不动产分割的变更登记时请求规划部门出具相关意见均遭到拒绝，即使通过政府协调也不知道应出具什么内容。目前统一在一个部门，建议要打破部门界限，一起研究不动产分割的变更登记的收件材料。由于没有明确的标准，何种虚假材料属于违法应撤销登记，不同法院、不同法官有不同的看法，虽然按层级来看是最高法院说了算，但其判决书的理由并未给人很充分的感觉。

司法真是走钢丝的艺术，既要考虑符合法律规定，又要兼顾个案公平。法官的主观能动性也是很重要的。想起美国著名法学家波斯纳的故事，波斯纳曾经担任美国最高法院大法官的助理，一次大法官要求他就某案件写一判决，但波斯纳听反了意思，按照自己的理解写了判决书，居然说服了其他大法官。正如鲁迅先生所说，不同的人看《红楼梦》有不同的重点。很多人因此认为波斯纳真是有才华，也有人嗅出司法能动主义。

三、登记违法是否都必须被撤销。这个问题更加体现司法能动主义，由于时间不多，留待下次和其他判决一并评析。

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