【建纬观点】购租并举住房体系推进背景下，对租赁市场供给侧的政策要点梳理及大数据法律浅析需求侧的主体权利保障（二）
作者介绍
吴迪，上海市建纬律师事务所房地产部专业律师，拥有法学、金融、土木工程多重学历背景，曾有负责项目招投标、施工现场管控和公司法务方面多年经验。执业后主要为房地产并购、商业地产运营、PPP、投融资、建设工程现场及企业内部的风控和纠纷处理等提供法律服务。熟悉并擅长于房地产、建设工程及公司法领域相关的诉讼与非诉讼业务。
前情提要：【建纬观点】购租并举住房体系推进背景下，对租赁市场供给侧的政策要点梳理及大数据法律浅析需求侧的主体权利保障（一）
二、大数据分析目的及数据来源
之前概述列举了租赁住房在供给侧的相关规定及政策支持，那么在需求侧，除了提出所谓“租购同权”、“公积金支持”等优惠政策外，笔者认为广大承租人的权利能否得到保障，是推进住房租赁体系能与购房体系并举的一个需要关注的重点。
在此大背景下，笔者以“无讼案例”（网址; https://www.itslaw.com/sh）上的公开案例为数据来源，搜集整理了2017年5月15日至2017年9月29日期间上海市基层人民法院审理的房屋租赁合同纠纷一审案例100个，对这些案件加以数据分析，凝聚成文，并对保障住房租赁市场中需求侧主体权利提出几点建议，抛砖引玉，以咨与同行共享。
（一）案例发起及审理分布情况
（二）诉争要点及缘由
1.出租人提起诉请缘由及诉讼请求
2.承租人提起诉请缘由及诉讼请求
根据上述数据分析可以看出，关于房屋租赁合同纠纷发起诉请的主体中出租人占大多数，笔者认为其中缘由主要在于大多数出租人通常对房屋拥有产权，一旦发生争议，通常诉争标的金额较大或需承租人按约返还房屋，对于通过诉讼途径解决争议的需求也更大，而承租人通常是在意对于房屋的正常占有使用或保证金（押金）的按时返还方面，承租人权利若受到侵害，考虑到诉讼成本，除非诉争标的金额过大，则承租人通常不会选择诉讼途径解决。故，实践中发生出租人违反合同约定侵害承租人权益的情况，不排除很多不会在诉讼案例中予以体现的可能，若出租人肆意违约的情形过多，而政府相关部门监管力度欠缺，则对于国家租购并举政策的推进是十分不利的。笔者认为，法律法规层面既要加强对于承租人权利的保护及出租人按约履行合同的监管，也要防止承租人对于权利的滥用，不可过犹不及，法律法规体系的完善及合同双方诚信守约，方为购租并举能顺利且长久推进的重要支柱。
（三）案例中对于发展住房租赁市场不利的要点例举及法律分析建议
1.实际履行合同与租赁备案合同不一致的情况
参考案例名称：上海漕泾资产经营有限公司与魏万国房屋租赁合同纠纷一审民事判决书
案号：（2017）沪0116民初4333号
法院观点：承租人主张租赁期限应为10年，并提出上海市居住房屋租赁合同登记备案通知书、金山区学前儿童看护点备案表，以及食品经营许可证中载明的期限予以抗辩，对此本院认为前述有关备案期限主要是出于行政管理所需，缺少涉案房屋租赁双方的合意，不能取代实际的租赁合同，具体的租赁期限仍应以实际的租赁合同为准。关于合同解除问题，既然租赁期限已经是不定期，那么任何一方均可随时解除合同。
法律分析及建议：上述案例法院观点认为实际履行合同与备案合同不一致的情况下，应以实际履行合同为准。然而，根据《商品房屋租赁管理办法》等法律法规，提及对于租赁合同备案的管理性规定，近年来发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》、《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》等政策规定，其中也提及需加强住房租赁监管，推行落实住房租赁合同登记备案制度，故笔者认为，备案的租赁合同是有着对外公示力与公信力的，这种备案制度体现了政府层面对于住房租赁市场活动的监管，明确双方权利义务，从而保障住房租赁市场的良性发展。本案例中，实际履行合同与备案合同已经涉及租赁期限实质性内容不一致，对此笔者建议，实践中合同双方主体应更加注重租赁合同备案，登记备案内容发生变化应及时予以变更登记，法律法规层面对于“黑白合同”情形，应明确以备案登记合同为准，从而强化住房租赁信用管理，对此方才构建政府住房租赁交易服务平台，既加强了政府监管同时也推进了购租并举体系的构建，与近年来的政策规定精神一致。
2.出租人未完全披露房屋公示信息的情况
参考案例名称：顾禄发与杨忠华房屋租赁合同纠纷一审民事判决书
案号：（2016）沪0230民初7731号
法院观点：本院认为，合法登记的房屋信息属于政府公开信息，故原、被告之间就系争房屋建立租赁合同关系时，双方对于其中的房屋类型为商品住宅均已知道或者应当知道。作为承租人的原告，其既然已知道系争房屋中存在非商铺，在双方订立合同时应当预见合同履行中可能存在的风险，但其仍然与被告签订合同并未提出异议，原告对合同目的无法实现具有过错。被告杨忠华明知房屋为居住用房，却仍将该房屋作为商铺出租给原告用作饭店经营，被告对合同目的无法实现亦存在过错。
法律分析及建议：上述法院观点认为，房屋规划用途等属于对外公示信息，即使出租人未披露，承租人也应当知晓，因此导致房屋无法继续使用的，双方均具有过错。对此笔者认为，实践中各个地方对于信息的公开范围及允许可查询的程度不同，某些地方对于房屋规划用途、抵押、查封等信息只允许产权人本人亲自前往或授权配合方可查询。另外，承租人签订租赁合同的目的在于使用涉案房屋。是否设立抵押或者查封，租赁使用是否符合房屋登记用途，直接关系到承租人能否正常使用涉案房屋，属于重大事项，出租人应以明确的方式履行告知义务。
综上笔者认为，对于涉及租赁房屋的重大事项告知义务属于租赁合同中出租人的基本义务，无论这些事项是否属于对外公示信息，都不能免除出租人的告知披露义务，而不能将其责任划归为承租人。若因此导致承租人而无法继续使用租赁房屋且出租人未提供证据证明出租前已履行了告知义务，则出租人应承担相应的责任，承租人不继续支付租金的行为系行使不安抗辩权，并不构成违约。对于承租人而言，可以在租赁合同中明确约定其享有的合同解除权情形以及出租人的告知义务，例如，出租人未履行对房屋信息的披露义务及承诺，导致承租人无法继续使用出租房屋或对承租人正常经营活动造成影响和妨害的，承租人有权停止支付租金，直至满足本合同继续履行的条件；若该情形累计持续超过X个月，乙方有权单方解除本合同，并要求出租人承担违约责任。
（四）结合实践情况对于保障需求侧主体的两点建议及分析
如前所述，随着房屋买卖市场中国家监管力度的加大及各项限制性政策出台，最近各项行业研究报告已显示房屋买卖市场已经出现下滑趋势，在上述政策背景下，住房租赁市场的上扬将成为政策推进的必然趋势。若没有完善的法律法规体系对其进行监管，特别是保障承租人的利益，则对于推进购租并举体系而言是不利的。鉴于承租人通常是在意对于房屋的正常占有使用或保证金（押金）的按时返还方面，承租人权利若受到侵害，考虑到诉讼成本，除非诉争标的金额过大，则承租人通常不会选择诉讼途径解决。故，实践中发生出租人违反合同约定侵害承租人权益的情况，不排除很多不会在诉讼案例中予以体现的可能。
故，美、德等一些住房租赁市场比较发达的国家，法律体系设置上均将保护承租人的合法权益作为其立法宗旨，之所以如此，主要是源于住房租赁自身的特性，即由住房租赁合同中双方当事人在经济实力、市场地位、合同利益等方面明显的不对等性决定的。笔者结合实践中常存在的情况，以及参照其他国家对于监管保障住房租赁市场制定的法律法规，对于保障我国住房租赁市场需求侧主体提出两点法律建议及分析，供参考。
1.限制租金数额和租金上涨幅度
《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》、《商品房租赁管理办法》中表明，房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金，但并未明确出租人违反合同约定提高租金需承担的相应法律责任，导致实践中承租人依据该条款保护自身权益的实操性不强。
之后出台的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》对此进行了明确，其中提及住房租赁合同中未约定租金调整次数和幅度的，出租人不得单方面提高租金，出租人违反本条例规定调整租金的，由房产管理部门予以警告，责令限期改正；情节严重的，对个人处1千元以上5千元以下罚款，对单位处5万元以上20万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得…。
另外，笔者参考其他国家对于限制出租人随意提高租金的相关规定，其中以德国为例：在法律层面，德国《民法典》把房屋租赁区分为“使用租赁”和“收益租赁”两类。商业、工业等产业用房的出租属于“收益租赁”；普通的住房租赁则属于以使用为目的的“使用租赁”。德国住房专业法《住宅建设法I、II》为住宅建设定下了“公益”、“福利”的基调。
德国关于租金金额有严格规定。德国实行房租指导价制度，各个城市的住房管理机构、租房者协会以及住房中介商协会等机构，至少每两年对住房情况进行综合评估，制定《房屋租金水平表》，《租金水平法》规定，该表具有法律效力，如果房东所定的房租超出合理价的20%，则视为“房租超高”。根据《经济犯罪法》，房客可以向法庭起诉，不仅房租应立即降到“合理房租”范围内，房东还会受到最高10万马克的罚款。如果房东所定的房租超出合理价的50%，则视为“房租暴利”，最高可判处3年有期徒刑。同时，另外，德国也严格限制房租过快上涨。房东想要提高房租，必须提交正式的书面说明，阐明合理的涨价理由，还须举出3个同类住房涨价的例证。如果房客不同意涨价，就由法律裁决。房租上涨必须满足连续１５个月内没有涨过价，且涨幅不得超过１０％。３年之内，不允许房租涨幅超过２０％严格的法律约束，保证了长期以来德国住房租赁市场的租金价格始终保持平稳。
综上，我们国家法规体系中仅仅是提及在房屋租赁合同期内，不得随意提高租金，而未对租金上涨过快设置法律监管措施。对于擅自提高的租金的个人及单位的具体处罚措施，也是刚开始在征求意见稿中形成趋势，且惩罚力度相对较轻。然而，若国家大力推进购租并举制度，提供政策支持扩大住房租赁市场，而房东在市场大好情况下肆意涨价提高租金，则会导致许多承租人的负担进一步加重，尤其这种负担程度存在不确定性，这与我国大力构建购租并举住房体系的本质初衷是不符的。
故，笔者建议，我国在法律法规的设置上，可借鉴德国等一些住房租赁市场较发达国家的立法经验，例如可采取（1）对于房屋租金形成政府评估指导价标准，定期根据市场情况进行更新，以此评估房屋租金是否过高；（2）加强合同备案监管，由房管等相关行政部门对合同中关于租金的约定进行核准，实际履行合同与备案合同不一致的，以备案合同为准；（3）若出租人将房屋重新出租，则租金不得超过原租赁价格一定比例；（4）加重出租人擅自提高租金需承担的法律责任等。
2.终止租赁关系的限制
上述大数据纠纷案例中，出租人解除合同的情况常见有两种，1、不定期租赁合同，未提前合理期限通知承租人而单方解除；2、以提高租金等缘由违反合同约定要求提前解除。根据我国《合同法》规定，不定期租赁合同出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人，2017年出台的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》规定，对租赁期限约定不明确，出租人解除住房租赁合同的，应当提前三个月通知承租人。对于提前3个月通知期限的明确，笔者是认可的，避免了实践中纠纷。
另外，征求意见稿中也提及鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，当事人签订三年以上住房租赁合同且实际履行的，直辖市、市、县人民政府应当给予相关政策支持，住房租赁企业出租自有住房的，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于三年，除规定情形外出租人不得提前解除合同。征求意见稿中对于房屋租赁期限及出租人终止租赁关系的约束，也体现了国家政策对于长租市场的鼓励与扶持。
笔者认为，法律法规对于终止租赁关系的限制，是利于保障需求侧主体权利的，从而也保障了住房租赁市场的稳定性，参考以美国、德国为例：
（1）根据德国《住房租赁法》的规定，租房合同分为有限期和无限期两种，通常以无限期租约为主。无限期合同保证承租人能长久租住一处房产，若终止合同必须提前几个月通知对方。房东的通知时间从3 个月到9 个月不等，视租赁时间长短而定。除特殊情况外不允许房东主动收回房屋，特殊情况包括：承租人超过3 个月未交租金，或者造成了房屋损害。如果房东或其家人需要住房，只有在不会对承租人造成不便的情况下，才可以终止租约。若租赁合同的终止对承租人而言过于严苛( 如承租人无法期待以合理的条件取得合适的替代住房)，则即便出租人对终止合同具有正当利益，承租人仍可对出租人终止合同的行为提出异议，主张租赁关系继续存在。
（2）美国有些州( 如新泽西州)在住房租赁法中采纳了正当理由规则，其基本内容是:其一，在定期租赁中，租赁期限届满时若承租人请求续订租赁合同，除非有法律规定的正当理由，出租人不得拒绝; 其二，在不定期租赁中，出租人不享有任意解除权，除非有法律规定的正当理由，出租人不得解除租赁合同。
综上，可以看出美国、德国这些国家对于承租人保护的法律法规设置上是非常具有倾向性的，特别对于出租人终止租赁关系的条件是非常严格的。笔者认为，根据上述大数据分析，租赁合同中承租人拖欠租金导致合同解除的情况较为常见， 而对于正常支付租金合同到期承租人想要续租的情况，笔者建议，无论定期租赁期满或不定期租赁，承租人实际租赁某房屋超过一定较长年限的，租赁关系终止可能会对承租人正常生活影响较大，对此法律法规设置上可以明确除非存在承租人拖欠租金、损坏房屋等重大违约行为、出租人对于房屋需自用或出租给亲戚等特定情形，否则出租人不得拒绝续租或提前解除。
三、结语
上述分析及建议，更多是站在保障住房租赁市场需求侧主体权利的角度予以考虑的，原因在于住房租赁合同中双方当事人在经济实力、市场地位、合同利益等方面明显的不对等性决定的，例如，倘若出租人提前终止租赁合同，势必给承租人带来诸多的不利，尤其值得注意的是，这种居无定所的状况将会导致承租人及其家人在心理上缺乏基本的安全感和归属感，从而造成住房租赁市场中供需两侧的不平衡。为此，从利益衡量的角度来看，在住房租赁关系中，承租人的利益理应得到法律适度的倾斜性保护。另外，笔者认为若法律对于承租人有了倾斜性保护，则毕竟实质上干预了正常的市场交易原则，可能会变相导致出租人的负担，故而美国、德国、日本等一些国家会有政府发放租金补贴，税收优惠，鼓励租房经济行为等相关支持政策。综上，笔者认为我国近期推进购租并举住房体系的实施过程中，相关政策支持的落实到位是非常重要的，例如《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》中提及给予的具体税收优惠、金融支持等扶持政策，对此前文已简要提及，本文不多赘述。
参考文献：
1、(德) 卡尔·拉伦茨．德国民法通论(上) [M] ．王晓晔，等译．
2、民法学说与判例研究.王泽鉴
3、德国住房体系建设的经验. 汤婷婷 康佳
4、发达国家居民住房租赁市场的经验及借鉴.郑宇 张欢欢.
5、美国、德国住房租赁市场研究及对中国的启示. 孙杰 赵毅 王融.
6、我国住房租赁法立法宗旨的选择—美、德两国立法例的启示. 周珺
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