与地下空间权属及登记有关的5个法律问题分析(2015)|法客帝国
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[原题]地下空间权属登记分析
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作者|李炜[武夷山市房地产交易管理所]
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随着城市化进程的不断加快，土地稀缺和需求度矛盾日益增加，进而推动向下发展的开发模式，随着地下空间开发利用的不断增加，地下空间权属的问题也日渐显现，本文将在此做简要分析：
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一、土地利用现状
目前地下空间利用呈现多样化，从用途上来区分可以分为：地下停车、地下商业、地下交通、地下人防、地下仓储等等；从利用方式来区分可以分为：地上地下综合开发、地下单独开发；从土地供应方式可以分为：划拨用地和出让用地。
地下空间土地利用是有一个发展过程的，从1999年《土地管理法》实施开始，并没有对土地地下空间的利用和权属有一个明确的规定，仅《土地管理法》第八条规定城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。其并没有说明地下空间部分到底是与地上一致还是有所不同。直至到2007年《物权法》实施以后，其“第一百三十六条 【建设用地使用权分层设立】建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”第一次从法律层面将我国的土地使用权区分开来，但是也并没有明确说明地下土地使用权与地上土地使用权是否按同一所有权人来行驶，目前在国内除东莞、福建省等少数地方以外，其他省市或者城市制定的规定都是直接认定地下空间均属国有，令人不敢苟同。
二、规划控制
地下空间规划管理控制很早就开始了，1997住建部就出台了《城市地下空间开发利用管理规定》并与2001年修改，其中第十一条第十二条明确规定进行地下空间利用建设的需要到城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。"这也是合法开发利用地下空间最早的法规规定。2006年实施的《城市规划编制办法》，对地下空间开发利用规划的编制也没有系统的要求与规定。2008年实施的《城乡规划法》第三十三条只规定了“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续”。
三、土地登记情况
截止到目前为止，无论是1995年实施的《土地登记规则》还是2008年实施的《土地登记办法》均没有对地下空间土地使用权的登记做出明确的规定，即使是《物权法》实施以后，各地也没有对地上地下综合开发利用的地下空间土地使用权进行登记或者出让，只有从2011年起开始在全国各地城市或者省份各自出台了相应的地下空间开发利用的相应地方法规。
四、地下房屋登记情况
与土地登记的情况类似，从1997年《城市房屋权属登记管理办法》到2008年的《房屋登记办法》也均为对地下空间利用的登记做明确的规定，而且大量的地下空间还会根据1997年实施的《人民防空法》的要求配建人防设施，但是该法律只是明确了一个谁投资谁受益的原则，并没有对设施的所有权做明确的规定，也导致了到目前为止，除个别地方法规明确规定的地方以外，大量的地下人防工程没有登记所有权归属。其他地下空间则各地情况不一，一般单独的地下工程建设，都有进行登记，但是综合开发利用的，则有登记的也有没登记的，情况都很复杂。
五、解决问题的对策
从法律层面，应该建立全国范围内的规则，对国有土地和集体土地的地下空间所有权和使用权的开发利用规则予以明确，对土地使用权和房屋所有权的登记规则予以确定。
从技术层面，应该按时间对现有的地下空间开发利用予以不同对待：
地方规则出台之前的，规划部门按照法律予以许可建设的，应该予以登记，土地部门也应该予以认可。
地方规则出台之后，土地出让时没有列入地下空间使用权的，如果也有规划部门的许可，基于行政的信赖保护原则，对于规划部门超越职权许可的，仍然应该予以登记。
地方规则出台后，土地使用权出让合同有列明地下空间使用权的相关内容，并且在土地使用权证中已经记载；房屋登记时应当区分单独地下空间的登记给投资人，综合利用开发的应该地上地下一并登记的原则，再根据其用途按照专用人防工程、平战结合人防工程、经营性地下空间等不同情况分别予以登记。
综上所述，地下空间的开发利用情况复杂，牵扯到土地、建设、人防、交通、消防等相关部门，应当加强相关部门自身的协调协作，不应行政部门自身协调不足而导致行政相对人的权益不能得到保护和充分的利用，以达到地下空间开发利用的科学化和规范化。
（全文完）