【经岚追踪】Science论文：公共政策与铁矿石开发

【经岚追踪】151111

Science论文：公共政策与铁矿石开发

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Iron Ore: From Depletion to Abundance 是Peter J. kakela 在1981年发表于Science的一篇文章。作者Peter J. kakela 是密歇根州立大学的一位教授，其研究领域主要在能源发展、能源管理方面。

本篇文章介绍了第二次世界大战后，美国担心铁矿石供应耗尽，钢铁行业一方面试图通过探索其他国家以增加品质高的赤铁矿（hematite ores）的供应，另一方面对技术进行试验以对国内低劣的铁燧岩矿（taconite ores）进行升级，希望制成一种质量能够被接受的小球（pellet）。在这一过程中，政府起初并没有什么作为，但朝鲜战争增加了对国内资源枯竭的恐惧，出于国防的考虑，国会很快通过一系列政策，促进铁燧岩小球的商业化。这些政策在朝鲜战争结束后也继续延续，后来铁燧岩取代了赤铁矿在工业中的地位。理解政府在此例中制定政策的行为对今后缓解能源危机或其他矿产短缺的政策建议提供借鉴意义。

赤铁矿和铁燧岩矿石是文章中主要提及的两类铁矿。其中，赤铁矿是一种高品质矿（含铁量较高），也是之前主要使用的铁矿石；而铁燧岩矿石是一种低品质矿（含铁量仅为25%至30%），因此利用起来非常不经济。由于赤铁矿消耗殆尽，人们试图用一些发展新技术将铁燧岩制成一种能够利用的小球（pellet，含铁量能够达到65%）。但制成小球的过程非常困难的，一方面是由于技术，另一方面是出于成本的考虑，因此经历了很多年的研究。

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背景

美国在二战期间使用大量的能源、材料，使得战后产生了一种广泛的恐惧：一些重要的自然资源将要被耗尽。而铁矿石被认为是在工业化生活当中最为重要的资源之一，许多人产生了一种担忧，这种原本十分丰富且易于获取的资源即将枯竭。美国在二战期间使用的铁矿石有超过85%都来自苏必利尔湖（Lake Superior）地区的赤铁矿，超过60%都来自明尼苏达州北部的梅萨比岭（Mesabi Range）。在1946年，明尼苏达州税收委员会估测了梅萨比矿厂的赤铁矿存量，约为5亿7500万吨；Republic Steel钢铁公司估算如果按照当时的消耗率，将在5-10年间耗尽。

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钢铁行业的两种应对措施

为了避免铁矿石的耗尽，钢铁行业采取了两种应对措施。

第一，寻找新的高品质赤铁矿也包括其他丰富的铁矿石，这一过程主要在国外进行。国外的许多赤铁矿含铁量能够达到60%以上，相比之下，梅萨比的赤铁矿含铁量大约在51.5%，美国其他地区情况则更为糟糕，因此外国矿石含铁量丰富这一点弥补了其较高的运输成本。虽然寻找国外的赤铁矿从一定程度上缓解了美国铁矿石耗尽的情况，然而一旦发生战争海洋运输的线路就会被切断，存在一定隐患。

第二，努力发展新技术，使梅萨比岭原本丰富但是品质低、使用起来不经济的铁燧岩能够被利用。从长远角度来看，这种方法才能够解决问题。作者提到，在写这篇文章的时候，美国的高炉所使用的铁矿石有50%是铁燧岩小球，而大多数仍在使用的赤铁矿也被凝结成类似于铁燧岩小球的状态。州政府的政策促进了铁燧岩技术的发展，主要是在税收方面，例如1941年明尼苏达州法律规定由针对地下矿藏量收税变为针对年产出量收税，减少了企业的税收负担。

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联邦层面的回应

到19世界40年代后期，联邦层面对于大型铁矿石开采和钢铁制造公司是持怀疑态度、甚至是批判的。1949年美国众议院司法委员会开始进行“垄断权力研究（Study of monopoly power）”，选择了钢铁产业作为第一个研究对象，并且在1950年4月开始了钢铁垄断权力的听证会。

在会上，美国后来的内政部长Oscar Chapman提出，考虑是否有足够的原材料供钢铁行业进行生产的重要性已经超过了考虑钢铁行业的垄断情况，听证会的基本问题应该变为政府如何更好地帮助钢铁行业生存下来。Republic Steel公司的代表指出，无论是拓展、采掘、运输国外高质量的矿石，还是提高国内低质量矿石的商业规模，都需要大量资金，如果与此相关的税收结构能够有所改变，那么在上述这些方面的支出就会增加。并对改变税收提出了以下建议：第一，将开发和初步采掘的费用视作经营成本而不是资本投资；第二，对处理铁燧岩矿石的设备仪器进行加速折旧；第三，保持百分比折耗减免的优惠（percentage depletion allowance，是指在计算税收的时候从总产量中减去一定比例，可以追溯到美国1913年联邦的首部关于所得税的法律，它规定对于本国生产的矿石这一比例是15%，对于美国的企业在国外生产的矿石这一比例是14%。）。

然而对于改变税收结构的提议，联邦政府的态度一开始仅仅是不采取负面的措施，也就是维持百分比折耗减免，而不采取其他减免税收的政策。

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朝鲜战争带来的转变

然而1950年6月开始的朝鲜战争改变了国会的态度。美国进入紧急状况后，国会很快通过了国防生产法案（Defense Production Act），并授予当时的总统杜鲁门一些战时的特殊权利，包括“鼓励勘探、开发和采掘关键的、战略性的矿产和金属”。第二天，杜鲁门就表示要“想办法提高产能，提高国防所需材料的生产和供给”。之后，政府在矿产生产方面获得了四项新的权利：第一，发放并担保贷款；第二，采购材料并且大量储备；第三，在私人拥有的矿山和工厂里安装设备；第四，迅速降低制造业和采矿业的资本投资。另外允许对用于提高产能和促进国防的投资加速折旧，这使机器设备能够在短期摊销掉，机器设备的更新换代更快，使企业在快速发展新技术方面获得更大的灵活性。

朝鲜战争在1953年7月结束，铁矿石即将枯竭的情况也得到解决，但这些政策仍然延续了下来，许多措施被扩展到其他方面，其影响一直持续到这篇文章写作的时候。

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铁燧岩的成本和政策变化

19世纪50年代初，铁燧岩还因为制成小球的成本非常高而获得了政府很多补助；到1955年，高品质的铁燧岩小球已经能够大规模地生产；而到1960年，铁燧岩小球已经拥有大规模地储备足以维持高炉的生产。铁燧岩小球的使用还提高了高炉的生产效率，节约了焦炭和劳动力的使用，因此赤铁矿逐渐被铁燧岩取代。

因为铁燧岩的利用，梅萨比地区又繁荣了起来，在这个地区出现了很多铁燧岩工厂，这些企业又向明尼苏达州发起一个倡议，希望控制铁燧岩的税收，理由是梅萨比的持续繁荣取决于税收的稳定，“如果能够继让我们续成长，我们会为明尼苏达州带来数百万美金的收益”。在1964年11月，明尼苏达州铁燧岩修正案通过，内容包括：禁止对生产铁燧岩的公司乱收税；和其他制造业一样，将铁燧岩税收的提高和物价指数挂钩；禁止对当时已有的关于铁燧岩及其开采、生产、改进相关的设备的税收法律进行修改或废除，期限为25年。虽然修正案的提出是为了保持税收的稳定，但得到的效果却是税收减免，在1964年使用铁燧岩生产一吨铁要交的税仅为使用赤铁矿的五分之一。

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州政府近年来的行动

从19世纪70年代开始，情况开始发生变化。尽管有上述稳定税收的保证，明尼苏达州的立法机构开始提高铁燧岩的税收，从1970年到1976年税率提高了超过5倍。提高税收是为了设立几个基金。“boom and bust”是为了原本有赤铁矿矿厂但后来关闭了的城镇；“rainy day”是为了现在有铁燧岩矿厂但未来有可能关闭的城镇；“environmental correction”是为了内化由于采矿而产生的环境成本。密歇根州也在1978年也提高了其针对铁燧岩的税率。提高税收的原因是立法机构越来越多地意识到铁燧岩带来的环境成本，而不只是考虑生产铁燧岩小球在技术上的收益。

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小结

作者用“Too much government help came too late”来概括政府在过去几十年之中的行为变化。一方面作者认为，铁矿消耗殆尽的危机之所以能够几乎是在一夜之间被解决，是因为政府受到朝鲜战争紧急状况的刺激后开展了政策援助，可见这些政策的重要性；而在战争的刺激之前一直是不作为的状态，所以政策采取得“太晚”。但作者同时认为这种政府的援助实际上是过度的，在战争结束后，铁矿石的危机已经过去，政府继续的作为实际上帮助了一个已经在正常运转的产业，让它过度发展，从而产生了环境的问题，所以政策采取得“太多”。

本篇文章作者的落脚点在于政策实施的时间点正确与否，是对过去几十年中政府行为的反思与总结；然而在实践中，对于当下正在实施或将要实施的政策来说，是否“太晚”或“太多”却是很难判断的。

（本期整理:经岚坊）

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