银行圈秘谈：区域财力弱，PPP项目贷凭什么能做？

作者 | 刘鹏
我们知道，银行在做PPP项目贷时，对于付费类型为可行性缺口补助或者政府付费的，通常会先考虑项目所在层级。
之所以看项目层级，是因为不同层级代表的财力不同。
层级高，财力一般强。层级低，财力一般弱。
因此很自然推出这样的观点：财力弱的区域，PPP项目不能做。财力强的区域，PPP项目问题不大。

是的，不可否认，财力强的区域，PPP项目贷问题可能真不大。如果在财力强的区域，有优质的社会资本方，项目操作再符合各项规定，岂不是完美？
可是，就像没有完美的个人，市场上哪有完美的PPP项目？
银行做PPP项目，不是找完美，是找“能做”。

什么是能做的PPP项目？很简单，欠债能还钱的项目。

那么，弱财力区域的PPP项目，就一定意味着大概率会欠债而还不了钱？
当然不是！
下面，我们从三个方面来看看为什么“不是”。
看一个PPP项目到底能不能做，主要看什么？
通常来说，看一个PPP项目能不能做，以下五个方面是重点考虑因素。

  1. 层级。

  2. 合规性。

  3. 社会资本方。

  4. 授信方案（如：金额、期限、担保等）。

  5. 其他软因素（如：是否设有经营机构，项目是做什么的，项目对当地政府及经济发展的重要性等）。

我们此刻现编一个PPP项目案例。
假设有一个位于县级的PPP项目有融资需求。这个县的财力一般般，一般般到什么程度？我们假设当地一般公共预算收入为13亿元，综合财力52亿元。你看，这个水平在全国肯定算不上强县，除去西部的县域，这个财力甚至属于中等靠下。
恰巧，一个有着市政施工总承包一级以上资质的国有企业出现了。这个在外省知名度较高，影响力还算较大的建筑企业刚好在这个县投资了这个PPP项目。肯定，这个县不是这个社会资本方前期的主要经营市场，但也算未来想要进一步开拓的市场范围。财报以及各类外部查询信息都显示这个建筑企业各方面还不错。这要是在当地，本土银行肯定都会抢着给大额流贷。
但人家毕竟管理规范，对于一个总投资也就4亿，贷款需要3.2亿，合同期限16年（建设期1年，运营期15年）的项目，人家并不想通过把本土银行的钱挪用到这个长期项目上。作为国企，规规矩矩的做事还是他们一贯坚持的风格和底色。不过，这个建筑企业自己也知道，尽管他们认为自己信誉好，但作为外来户，自己投资的项目公司要想在当地获得融资还是有点难。所以，为了提高项目公司融资的保障性，作为社会资本方的他们，同意给项目公司提供连带责任保证担保。
无巧不成故事。在这个县域，有一家银行的支行大门早已开门营业，恰好这个支行也在积极拓展当地政信业务，又恰好这个支行的行长看中了这个PPP项目。他认为，这个项目做的是当地最大的文化体育中心（当然，你也可以编一个高铁站站前广场或者在政府附近的一个图书馆或大型公园等等），政府很重视，班子很认可，县里各级领导大会小会都强调要扎实推进这个项目的投资建设，这个项目对于加强支行的政信关系有着深远意义……
那么问题来了。如果你是这笔贷款的重要决策人，在其他情况都不存在较大负面因素的情况下，会做个PPP项目贷款吗？

如果还有些纠结，我们不妨对比上面的要点，想想这个项目在调查时忽略了哪个重要因素？
对！
合规性！
假设的案列中之所以没有交代合规性的条件，是因为合规性在这个项目中举足轻重，甚至可能会成为影响决策的那个最重要的秤砣。
还是先说结论吧。
就刚才天马行空想象的这个项目，如果合规性足够强，哪怕这个县财力一般，不必纠结，放手去做！

区域财力一般，但项目合规性强，为什么能做？
为什么能做？
想一下，什么是项目合规性？项目合规性强意味着什么？年度PPP项目预算支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%意味着什么？
（一）什么是项目合规性？

项目合规性不仅仅是项目符合内外部规定的字面意思，更隐含的意思是，项目无论从立项、用地、规划、环评等各类审批手续，还是到“两评一案”（财政可承受能力评价、物有所值评价、实施方案）、公开招标采购、PPP合同等方面，涉及的关键环节都严格按照那“一大堆”关于规范PPP项目发展的文件和通知执行。
在那么多文号的共同约束下，项目依然能够层层推进，同级财政局和同级政府该批复同意的都批复同意，可见项目受到的重视程度。

如果不是好项目，或者对当地发展没能起到重大作用的项目，谁愿意花那个时间和精力去走这一套繁琐的手续？说真的，还不如找个平台代建得了，建完了再拖几年付钱。

（二）项目合规性强意味着什么？

还记得BT项目吗？BT项目之所以违规，根本原因是BT项目固化了政府支出责任，增加了地方政府隐性债务。
PPP项目每年也会“固定”政府支出，为什么PPP项目没有增加地方政府隐债？
因为，PPP项目所谓的“固定”，固定的不是隐债，而是“明债”。PPP项目涉及的是政府正大光明有支出责任的事项。

也就是说，关于PPP项目的那么多通知和规定很明确表明，正大光明的支出责任是中央政府允许的，对于一些项目，尤其是污水、垃圾处理等，甚至是积极倡导的。中央政府发布一个又一个文件正是在大力告诉我们，要怎么通过正大光明的途径做好想要做的项目。
那什么又是正大光明？

规范地完成了“两评一案”等手续的PPP项目就是正大光明。

“两评”中的财政可承受能力评价充分表达了这样一个态度。当地政府就这个项目所涉及的财政支出已经进行了认真科学地评估。你看，财承里项目每年的项目预算支出责任占当年一般公共预算支出比例肯定不超过10％，该考核的也都按计划写上了怎么去考核。而且，政府的官员们，不会像市场上评估公司那样，把未来政府的财政收入和支出估计的那么奔放。如果把这个评估当成儿戏，当地的财政局还敢对财承做出同意批复？不管敢不敢，站在银行角度，财政局的批复正是最好的认账态度。

当你左手提着当地政府批复同意的实施方案，右手托着当地政府批复同意的PPP合同，眼睛直勾勾盯着PPP合同中白纸黑字写的权利和义务：甲方（实施机构）应将可行性缺口补助费用列入政府年度财政预算和中期财政规划，难道还不能感受到你做的PPP项目涉及的每年政府支出责任列入政府年度财政预算和中期财政规划带来的厚重和安稳？

好吧，如果这样安全感还不够，请读《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）文。读财政部原文更能给你信心。文中在项目财政预算管理上明确提到：“行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”

“本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。”
还担心吗？应该不会了吧。
（三）年度PPP项目预算支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%意味着什么？

打个比方，你住在一线城市，一个月有1万的房贷需要偿还，但你月收入10万，而且未来较长时间你的工作不会有大的变动，工资只高不低，你觉得这个还款压力大吗？
而我住在四线城市，一个月收入仅1万，我每个月也有房贷需要还，只不过房子不贵，房贷只需要还1000元足够。即使我未来收入长期都是1万元，我用剩下的9000元来支付我衣食住行的其他方面，我还能正常稳定生活吧？我的还款压力应该也可以承受吧？你相信我能还的起这个房贷对吧？
尽管你收入比我高很多，但是在自己房贷的偿还能力上，我们没有那么大差别。
政府的财力对于PPP项目的支出能力本质上也是这个道理。
政府各级组织初审和复核过的财政偿债能力判断比我们自己对自己房贷的偿债能力判断更严谨。

我们再说点别的。
在涉及“隐债”（此隐债非真隐债）较多的区域，当地城投公司在一定阶段出现了一定的短期偿债压力，你作为政府方面的关键人，在权衡财政支出时，难道对于“隐债”的偿还会优先于已纳入预算而且支出责任占比不超过一般公共预算支出比例10％的PPP项目？
既然如此，在同等额度下，敢给城投，就更应该敢给PPP项目！

再啰嗦一遍，无论是每年一般公共预算支出50亿元、拿5亿元用于支付PPP项目的层级，还是每年一般公共预算支出500亿元、拿50亿元用于支付PPP项目的层级，只要涉及的项目在财政可承受能力范围内，政府的支付责任和能力无差别。
无差别，无差别，无差别…
再回头聊PPP项目贷到底能不能做，凭什么？
一个十八线冷门信审曾经说过这样一个评分体系。
即：考虑PPP项目贷能不能做时，给以下五个方面赋分。

  1. 层级：3分。

  2. 合规性：3分。

  3. 社会资本方：2分。

  4. 授信方案（如：金额、期限、担保等）：1分。

  5. 其他软因素（如：是否设有经营机构，项目是做什么的，项目对当地政府及经济发展的重要性等）：1分。

在这个评分体系中，7分以上即能做。

往上再翻翻前文提到的那个假设案例，你现在觉得能做吗？
是的，层级确实低，但各类手续操作起来非常规范，合规性确实比较好，社会资本方也还可以，授信金额不算大，期限不算太长，又有保证担保，当地有支行，做的工程对于当地发展也很有必要，政府重视程度很高……
按照这个逻辑来，即使层级0分，若合规性能达到3分，社会资本2分，方案1分，其他1分，合计大于7分。就俩字，做吧！
更何况，层级低真的就1分不给？！那干嘛往那儿开支行？

最深刻的分析也改变不了最简单的事实，最简单的事实有着最深刻的内涵。

最后的最后，不要问，不要说，这个评分体系科学不科学？项目贷完了到底能不能还钱？
人事已尽，乐听天命。
你说的也都对。一起等待市场的检验。
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