农业行政执法中申请行政强制执行的的几个具体问题（补充）
农业行政执法中申请行政强制执行的的几个具体问题（补充）
作者：孙继承
单位：南京市农业委员会
有同事问：1）当事人逾期不缴纳罚款，加处3%罚款怎么操作？是否在催告通知书中体现？加处罚款的票据与催告通知书一起送达当事人吗？2）6个月后下达催告通知书时，前期开具的罚没票据基本上已经超过缴款期限，到指定银行无法缴款了，是否重新开具票据与催告通知书一起送达？罚没款与加处罚款分别开具票据还是合在一张票据上？3）申请强制执行后，法院执行庭多长时间内进行强制执行？4）如果执行不到位，如何结案？
本文对上述问题进行了粗浅的整理，仅供参考、讨论。
一、关于加处罚款谁有权执行的问题
“加处罚款”在行为性质上当然属于执行罚。根据《行政处罚法》第51条第1项的授权，作出行政处罚决定的行政机关，针对当事人逾期不履行行政处罚决定时，可以按照其到期不缴纳罚款的数额，每日加处3%的罚款。这一授权有两个要点：一是，加处罚款的主体与作出原罚款决定的主体具有同一性。加处罚款的行政机关就是作出原行政处罚决定的行政机关；二是，这是一项普遍而直接的授权。作为普遍授权，它为所有作出罚款决定的行政机关设定了可以在一定条件下对当事人实施“加处罚款”的执行罚措施，无需通过单一法规对具体的行政机关另行授权；作为直接授权，任何作出罚款决定的行政机关，直接依据《行政处罚法》第51条第（1）项规定就拥有了“加处罚款”的执行权，无需通过中间法规的转换。“加处罚款”属于“执行罚”的范畴。执行罚系指当事人拒不履行“执行义务”时，执行机关可以加处一种惩罚来加重当事人的负担和压力，以实现当事人履行义务之目的。加处主要的程序环节是：催告——陈述和申辩——执行决定——强制执行。“加处罚款”是一种间接强制执行措施。它是行政强制执行行为而不是行政强制措施行为。行政机关实施的执行罚，依然属于行政行为，当事人不服完全适用《行政复议法》和《行政诉讼法》的救济途径。【胡建淼：论作为行政执行罚的“加处罚款”，《行政法学研究》2016年第1期。作者系国家行政学院法学部教授。】
正因为如此，有的法院认为“加处罚款”是行政机关自己采取的执行措施，法院执行没有依据，但也有法院有不同看法。例如，在“行政机关加处罚款能否与罚款一并申请法院强制执行”一文中，金溪县人民法院胡荣辉认为：“加处罚款”是一种行政强制执行措施，属于执行罚，应由行政机关自己执行；行政机关如申请人民法院执行罚款，则不应执行“加处罚款”，而应由被执行人加倍支付迟延履行期间的罚款利息。而在“行政处罚决定中加处罚款能否准予执行”一文中，南城县人民法院邓玲、曾艾雪认为：行政决定书已告知当事人加处罚款的标准及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，该行政处罚决定书载明的加处罚款符合具体行政行为的执行条件，法院应准予执行。
二、关于加处罚款的计算问题
根据《行政处罚法》第51条第（1）款规定，当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。根据最高人民法院《关于行政处罚的加息罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（[2005]行他字第29号）规定，如果被处罚人提起行政诉讼，诉讼期间不应计算加处罚款金额。同理，行政复议期间也不应计算加处罚款金额。 另外，依据《行政强制法》第四十五条规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
三、加处罚款如何执行的问题
处罚机关申请法院强制执行加处罚款，如果法院予以执行，则无问题。但如果法院不予执行，农业行政机关是否能冻结被处罚对象的账户？《商业银行法》第二十九条、第三十条规定，对个人储蓄存款和单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。从《行政强制法》规定来看，冻结存款、汇款属于行政强制措施。因此根据现行法律规定，农业部门无权冻结当事人的存款或汇款。
在法院不予执行、处罚机关又实际无法执行的情况下，为弥补逾期缴纳罚款没有惩罚的缺陷，处罚机关可以主张：根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题(试行)》第一百一十四条的规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定”；故根据《民事诉讼法》第二百五十三条的规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”，申请法院在执行行政处罚中的罚款内容时，一并要求由被执行人加倍支付迟延履行期间的罚款利息。
四、关于加处罚款在何处体现
农业行政执法基本文书之履行行政处罚决定催告书中，规定催告缴纳罚（没）款，未规定催告缴纳加处的罚款。笔者认为可以在该文书中增加加处罚款的内容。例如，在《食品药品监管总局关于印发食品药品行政处罚文书规范的通知》（食药监稽〔2014〕64号）附件《食品药品行政处罚文书范本》中，即明确“请接到本催告书后10个工作日内到×××银行缴清应缴罚没款及加处罚款×××。”
五、关于处罚罚没款票据和加处罚款票据的问题
这些问题系事实问题。笔者建议实践中可以把握以下几个原则：一是，一手收款，一手开票，二者不存在先后问题。二是，如果因先期开具的罚没款缴款通知单到后期在银行无法缴款，则处罚机关在后期应与银行协调解决办法（按银行方面的规定执行）。三是，至于罚没款和加处罚款开在几张票上，除非有规定明确只能开在一张票上，或者只能开在两张票上，否则二者都可以操作。
六、关于法院审查行政处罚强制执行申请时限的问题
以下内容可供参考学习：【本部分来源于：实施行政强制法应当注意的十个问题，作者｜耿宝建（最高人民法院）原载｜《人民司法（应用）》2013年第3期】“行政强制法第五十七条规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，并自受理之日起七个工作日内作出执行裁定。行政强制法第五十九条规定了紧急情况下申请人民法院立即执行问题。即因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。这样的规定，主要是解决在紧急情况下，为保障公共完全，如何在尽量短的时间内强制执行的问题。
实践中，不少法院认为七个工作日的审查期限过短。因而不少法院主张，对于重大、复杂、可能影响社会稳定的案件，法院的审查期限可以比照第五十八条的规定延长至30日。同时，协调化解等工作的时间应当从30日内扣除。笔者认为，人民法院对非诉行政强制执行申请的审查期限与人民法院的审查模式直接相关。如果人民法院只是形式审查，那么审查期限就可以规定很短；如果不仅仅是形式审查，那么就不宜简单地规定一个很短的且不能延长的期限。人民法院在审查时，也可以依法灵活采取不计算审查期限、延长审查期限的措施。比如最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第13条规定，在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第四条规定，人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。这些司法解释，实际上都是参考行政诉讼法有关审理期限的规定。行政强制法虽然对审查期限规定了较为严格的期限，但在法律没有禁止延长审查期限规定的情况下，人民法院在非诉审查时都可以参考。法院在审查和执行时，可以根据实际需要，不计算审限或者延长审限。法院在根据行政强制法第五十七条规定进行书面审查时，如认为案件疑难复杂。行政决定可能存在明显缺乏事实根据或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当依据第五十八条规定进行审查，并可自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。当事人均同意就执行问题进行协商和解的期间，也可不计算在审查期限内。特殊情况需要延长审查期限的，办理相关批准手续即可。”
七、关于执行不到位如何结案的问题。
根据《行政强制法》规定，有主要有三种方式：
1、执行和解。第四十二条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
2、中止执行。第三十九条规定，有下列情形之一的，中止执行：（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。
3、终止执行。第四十条规定，有下列情形之一的，终结执行：（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；（三）执行标的灭失的；（四）据以执行的行政决定被撤销的；（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。这里的行政机关认为的需要中介执行的其他情形，虽然是弹性条款，但并不是随意的，可以理解为行政机关根据终结执行的基本精神和实际情况，决定其他需要终结执行的情形。