给洪水以出路——强化洪涝管理的思考
2021.08.16 08:55 来源：河南日报客户端
华北水利水电大学水资源学院院长、教授、博士生导师 韩宇平
7月下旬，特大暴雨洪涝灾害袭击河南，给长于旱情思维的北方省份造成沉痛重创。如何处理好人水和谐相处，自然成为北方内陆省份共同关注的话题。强化洪涝管理，再次鲜明地提上各级政府和职能单位的议事日程。所谓洪涝管理，是指人类依据可持续发展原则，以协调人与水的关系为目的，理性规范洪水调控行为，增强自身适应能力，适度承受一定风险，合理利用洪水资源，改善水环境水生态和土壤墒情等一系列活动。这次洪灾提醒人们，加强洪涝管理务必作为整个防洪工作的指导思想，并在经济社会建设中给予高度重视，同样应成为北方省份的共识。
加强防洪工程体系建设
防洪工程体系建设要在流域层面上统筹考虑，针对流域城市布局与规模，考虑不同的防洪标准，结合防护对象的重要性，完善江河大堤。根据防洪任务，认真测算控制性水库工程防洪库容，认真论证和设计流域蓄滞洪区，通过流域层面的防洪工程体系建设，降低流域城市和乡村的洪水灾害风险。
蓄滞洪区建设是给洪水以出路的重要手段，是江河防洪体系中的重要组成部分，是保障重点防护对象防洪安全、减轻洪涝灾害损失的有效措施。为保证重点地区的防洪安全，将有条件地区开辟为蓄滞洪区，有计划地蓄滞洪水，是流域或区域防洪规划现实与经济合理的需要，也是为保全大局而不得不牺牲局部利益的全局考虑。目前，我国大江大河流域规划建设主要蓄滞洪区98处，主要分布在长江、黄河、淮河以及海河四大河流两岸的中下游平原地区。
推进洪水资源化利用
对于区域中小洪水（重现期≤20年），洪水资源化成为趋利避害的重要手段。在我国北方地区，洪水资源化对于解决区域水资源短缺问题具有非常积极的意义。洪水资源化指在不成灾的情况下，尽量利用水库、拦河闸坝、自然洼地、人工湖泊、地下水库等蓄水工程拦蓄洪水，延长洪水在河道、蓄滞洪区等的滞留时间，恢复河流及湖泊、洼地的生态环境，以及最大可能补充地下水。从本质上讲，水库就是用来调节降水时空不均的工程，水库蓄水期往往是在汛期尾声拦蓄洪水作为兴利的主要水资源。提高水库汛限水位的方法是流域洪水资源化研究的一个重要方向，但汛限水位的提高又面临着防洪风险的增加，需要综合权衡。
海绵城市建设也是洪水资源化的重要手段。海绵城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市能够像海绵一样，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用，实现雨水在城市中自由转换。海绵城市通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。海绵城市的功能可概括为六个字，即“渗、滞、蓄、净、用、排”。“渗”就是把更多的雨水渗透到城市的地下储存起来；“滞”就是不让雨水很快流走，把它更多地留在城市里；“蓄”就是采取多种措施蓄水；“净”就是在拦蓄水的时候对水进行净化，改善水质；“用”就是对拦蓄的水进行合理利用；“排”就是将多余的雨水通过地下管网排出城市。
完善应急管理体系建设
超标准暴雨洪涝灾害，大多因短时强降水超过城乡排水设施设计标准，超过城乡防洪基础设施的消纳范围，依靠城乡防洪体系难以应对，致使城乡人民生命财产安全受到严重威胁。在此情况下，应急管理成为减少人民生命财产损失的最后办法。应急管理体系建设可有效应对超标准暴雨洪涝灾害。
洪水应急管理体系建设包括应急管理能力建设和应急管理体制机制建设两个方面。应急管理能力建设包括信息平台能力、救援物资储备、基础救援设施、洪水灾害管理能力、自救互救能力、洪灾专业救援队伍建设等方面。应急管理体制机制建设主要表现在四个方面：一是健全应急管理体制，主要围绕处理好领导与指挥、专业与综合、平时状态与应急状态切换等方面进行；二是完善应急工作机制，界定市政、水利、应急等各方的权力和职责，确保工作机制及时响应；三是完善应急指挥机制，建立平战迅速切换的指挥响应机制，健全信息共享、会商研判、预警发布、联合执法机制，结合气象预报和实时监测资料，加强灾情研判，及时启动应急预案，及时发布预警信息，做好城区交通组织、疏导和应急疏散等工作；四是强化应急联动机制，构建跨部门、跨层级、跨地域及军地协调联动机制等。
预报、预警、预案、预演是洪水应急管理的重要工作。准确地预报是洪水管理的基础，一方面要求有准确的气象预报，另一方面要求有准确的洪水预报。对于城市而言，重点要对易涝易淹地段、设施进行准确预报；对于河流防洪而言，要能准确预报断面的洪峰水位、洪水流速和流量。预警系统建设和启动是人员逃生的最后希望。城市重要公共场所如地下商场、地下车库，重要交通设施如隧道、地铁、公交系统运行要建设预警系统，预警系统的启动机制要简化，启动权要下放，争取用最短的时间作出决策，避免悲剧事件的发生。预案是事先分析各种可能出现的紧急情况而制定的应对方案，预案的制定与启动是避免洪水应急管理时出现混乱情况的重要工作。预案的编制要全面准确地梳理各种情况、分析各种不利因素，制定周全缜密的应对措施，如要充分储备防汛抢险物资、建设抢险救灾道路交通、制定预警信息发布机制，还要建立应急调度指挥体系，使得有限的救援力量能够及时到达最需要的地方、救援物资能够到达最需要的社区等。预演是使预案能够达到预期效果的必要手段。一方面要对应急防洪系统进行预演，另一方面要让防洪逃生演练像地震逃生演练一样进学校、进社区，提高普通民众的逃生意识和逃生能力。
加强城市行洪排涝系统建设
城市暴雨洪涝灾害的形成从根本上讲是极端降雨远远超过了城市除涝排洪系统建设标准。我国城市排水系统实际上包含两个系统，即城市排水管网系统和城市排水河流系统。一般情况下，城市管网排水标准偏低，只有1—3年一遇，而城市排水河流系统设计标准则比较高，一般是5年一遇到100年一遇不等。从本次郑州暴雨洪涝灾害的情况看，一方面，城市排水管网系统远远不够。近十年间随着郑州市建成区面积翻倍，不透水面的快速增加导致市政管网外排雨水压力剧增。2019年全国城市排水管道密度指数显示，郑州市建成区排水管道密度仅为7.97，在全国城市中排名第398位，处于北方内陆城市的平均水平。同时，排水管网设计标准偏低、管径偏小是最严峻的问题。郑州市老城区排水管网的设计标准多为1—2年一遇，远远不能满足暴雨时期的排水需求。另一方面，郑州市现有排洪河道系统如索须河、七里河、东风渠、金水河、熊儿河、贾鲁河，以及城市里的湖泊系统为避免郑州发生更大的灾害立下了汗马功劳，但是城市河道排水最终汇入贾鲁河，给贾鲁河行洪造成巨大压力，更是造成贾鲁河下游的洪水灾害险情。
城市防洪系统建设重点仍然是行洪排涝系统建设。要纠正本次暴雨洪涝灾害对海绵城市建设理念的冲击，继续在城市建设中贯彻海绵城市的建设理念。从内涝防治的角度来说，海绵城市的内涝防治系统可以划分为源头控制系统、雨水管渠系统和行洪排涝系统三个子系统。未来海绵城市建设的投资重点要向行洪排涝系统倾斜，进一步提高城市排涝系统建设标准。主要建设内容包括拓宽加深现有排洪河道，增加河道过流能力；提高现有排洪水系密度，建设城市排洪河网；通过水系连通，增加城市排洪出口；适当增加城市湖泊面积，提高蓄洪能力等。
城市发生超标准洪涝灾害后，对于公众来说最重要的是逃生和避险。本次郑州暴雨洪涝灾害造成最大损失的是两处交通设施，一个是地铁五号线，另一个是京广路隧道。在硬件方面，这两处地下交通设施存在的突出问题都是地面挡水设施标准偏低，地下逃生设施不健全，隧道没有设置水位标尺和警戒标志，没有通往地面的逃生设施。在软措施方面，表现为预警系统不能及时发挥作用或者缺乏预警设施，使得公众不能意识到危险的来临。在公众方面，表现为应急逃生意识较差，亟须通过灾难教育和培训，让公众牢固树立“不躲不逃、死路一条”的理念，提高公众逃生和避险能力。
加快农村防洪和应急设施建设
长期以来，重要城市、重要基础设施、重点灌区和重要国防设施等都是防洪体系重点保护对象，而广大农村地区往往成为暴雨洪涝灾害受灾最为严重的地区。暴雨洪涝灾害不仅直接威胁广大农民的生命安全，而且淹没冲毁房屋、农田、养殖场，造成巨大损失。同时，部分农村地区被开辟为蓄滞洪区，大量洪水的灌入造成大批农民背井离乡、生计艰难，特别是对于北方农村地区，由于长期以来很少经历洪水灾害，面对来临的洪水更是不知所措。所以，北方农村地区应实施应对洪涝灾害的措施，具体表现在以下几个方面：一是农村聚落和宅基地建设要充分考虑防洪问题；二是农村道路建设要充分考虑应急撤离路线问题；三是要建设应急逃生避险设施，如楼顶高台等；四是要规划好洪涝灾害撤离路线和收容场所；五是要建立应急物资储备，储备应急用的方便食品、水和药品；六是要加强生命教育，让农村的人民群众高度重视生命安全，做到应撤即撤；七是要建立农村受灾人口和撤离人口的救援机制和救助机制，确保撤得出、安置好；八是要建立洪涝灾害损失补偿机制，如洪灾保险，解决农民的后顾之忧。
扩大洪灾保险覆盖面
暴雨洪涝灾害除了造成人员生命损失外，还有大量商铺和家用汽车被淹，给很多家庭的生活造成了影响。值得庆幸的是，机动车的车损险为减少家庭损失提供了有力支持。相对于机动车保险而言，广大农村地区的财产损失如何保全值得思考。洪灾保险是规避财产损失的重要途径，通过洪灾保险，可以有效减少洪涝损失户的损失，对减轻灾害冲击、提高灾区重建能力具有重要作用。目前，我国一些保险公司已经开设洪灾保险业务。面对各地发生的洪灾，保险公司应积极理赔，为减少灾区人民损失、让灾区尽早恢复正常生产生活秩序作出积极贡献。然而，目前我国的洪灾保险业务覆盖面还很低，大部分洪灾损失没有投保，洪灾保险还有很大的发展空间。政府应通过机制创新，积极筹措保险资金，激励广大农户特别是养殖户购买相关保险险种，争取将洪水灾害损失降低到最低程度。