法院详细说理：如何理解补缴社保的追究时效？

一、争议背景

2014年11月21日，刘某向山东人社厅递交了投诉书，以A公司及山东分公司为被投诉人，请求：……责令被投诉人为投诉人刘某足额缴纳2002年5月至2014年4月的社会保险费（依法补缴2002年5月至2014年4月漏缴、少缴的社保费，2014年4月份以后社会保险费待被投诉人向投诉人足额发放工资后继续主张）。

山东人社厅于经调查，认定山东分公司2006年8月至2014年2月、2014年4月没有为刘某足额缴纳社会保险费，于2015年4月21日作出《劳动保障监察责令改正决定书》，责令山东分公司于收到决定书之日起30日内为刘某足额缴纳上述期间的社会保险费，并向山东分公司送达。

后山东人社厅于对刘某作出告知书，内容提及2006年4月至2006年7月、2014年3月，用人单位已为你足额缴纳社会保险费。2006年3月之前的社会保险费，已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，不再查处。

刘某不服，向人社部申请行政复议，人社部行政复议法制机构决定，维持了山东人社厅作出的告知书。刘某仍不服，于法定期限内向一审法院提起行政诉讼。

本案争议的焦点是单位在2006年3月之前未为刘某足额缴纳社会保险，在2006年4月至7月期间足额缴纳了社会保险，是否构成违法行为的中断，员工要求人社部门补缴2006年3月之前的社会保险费，是否超过已经超过劳动保障监察案件2年的期限。

山东省人社厅认为“2006年3月之前的社会保险费，已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，不再查处。”刘某对此不认可。

二、法院裁判

关于刘某要求被投诉人为其足额缴纳社会保险费的问题，山东人社厅在第006号告知书中认定用人单位在2006年3月之前的社会保险缴费问题已经超过劳动保障监察案件2年的查处期间，仅对用人单位于2006年8月至2014年2月期间未足额缴纳社会保险缴费的行为认定为属于连续或者继续状态的违法行为并予以责改查处，本院对此种处理方式并不赞同。

本院认为，对于行政违法行为的追究时效，《行政处罚法》第二十九条作出了规定，即“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《劳动保障监察条例》第二十条亦遵循了上述法律规定。本院认为，所谓“连续状态”，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。但现行的行政法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。对于上述问题，本院认为，建立行政违法行为追究时效制度的价值标准，在于寻求提高行政效率与维持社会稳定之间的平衡，通过给予违法者自我纠错的时间（经过法定的时间，不再实施违法行为，即不再追究），敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权利和权力的“沉睡”。因此，假设处于“连续状态”的违法行为中的数个独立的违法行为间隔时间过短，表明违法者并无“自我纠错”的主观故意，但却客观上归避了行政处罚的追诉时效，既不利于实现追究时效制度的价值目标，又有纵容违法行为之嫌。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。那么，行政机关在对违法行为是否处于连续状态进行认定的过程中，应当如何把握独立的违法行为之间的时间间隔的长短？本院认为，《中华人民共和国刑法》第八十九条规定，“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。”虽然上述刑事追责的法条不适用于行政追责领域，但刑事追究时效制度的立法思路可以为行政审判中对违法行为连续状态的认定提供有益的思考路径，即行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。结合《行政处罚法》第二十九条规定的2年追究时效，本院认为，当事人基于同一个违法故意，触犯同一个行政处罚规定，实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年，否则不能认定为违法行为处于连续状态，法律另有规定的除外。本案中，山东分公司基于未足额缴纳社会保险费的违法故意，在2002年5月至2014年4月间，实施数个独立的违法行为，触犯了应该按月足额缴纳社会保险费的一个法律规定。虽然山东分公司曾于2006年4月至7月期间为刘某缴纳社会保险费，但山东分公司在2002年5月至2006年3月连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为后，未经过2年的追究时效，在违法行为中断3个月后，于2006年7月开始，再次连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为，中断前和中断后的违法行为应认定为处于连续状态。又因山东分公司的违法行为终了日至刘某投诉，并未超过《行政处罚法》第二十九条和《劳动保障监察条例》第二十条规定的2年追究时效，因此，山东人社厅应当对山东分公司自2002年5月至2014年4月的违法行为一并追究法律责任。综上，山东人社厅因山东分公司在2006年4月至7月期间为刘某缴纳了社会保险费，数个独立的违法行为之间有3个月间隔，即认为违法行为不再“连续”，属适用法律、法规错误，相应答复依法应予撤销。一审判决撤销山东人社厅关于刘某投诉的足额缴纳社会保险费的问题的答复并责令山东人社厅重新作出认定和处理，本院不持异议。

本院另应指出的是，劳动保障监察机关在行政执法过程中，对于法律适用存在争议的问题，在不违反法律、法规和规章的明确规定，又不侵害其他人合法权益的情况下，可以考虑作出更有利于劳动者的处理意见。

三、分析建议

关于补缴社保的追究时效，《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》均未对此作出规定。

根据《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。

人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中认为，“判断违法行为是否存在连续或者继续状态以确定劳动保障监察执法时效。但《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。因此，地方劳动保障监察执法实践中，对用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，一般按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，而地方经办机构追缴历史欠费并未限定追诉期。”

根据上述规定及人社部的答复看，对于单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，缴纳社会保险费的违法行为，应适用《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，即适用两年的追诉期。在此情况下，如何确定追诉期的起点成为焦点问题。

法院比照刑法关于追诉时效计算的规定，认为《劳动保障监察条例》第二十条第二款的连续状态，是指基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形，并且认为认定“连续状态”的标准是实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔，可以考虑不超过2年。换言之，独立的行政违法行为之间的时间间隔不超过两年的，认为行政违法行为之间属于连续状态。

因此，法院认为山东分公司在2002年5月至2006年3月连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为后，未经过2年的追究时效，在违法行为中断3个月后，于2006年7月开始，再次连续实施未按月足额缴纳社会保险费的违法行为，直至 2014年4月，中断前和中断后的违法行为应认定为处于连续状态，法院进而认定，山东省人社厅应追究山东分公司2002 年至 2014年4月期间未足额缴纳社会保险违法行为的法律责任。

缴纳社会保险费用就是用人单位和劳动者应尽的强制性法律义务，并不因当事人的承诺、放弃或协商而免除。建议用人单位该缴纳的社保还是必须要缴纳，否则，员工进行投诉举报，或者社保部门主动查处，企业还是得需要补交并承担滞纳金。

案例来源：

北京市第二中级人民法院（2016）京02行终1664号

供稿单位：亚太法务联盟劳动人事专委会常务副主任单位 北京市凯联律师事务所
北京凯联律师事务所是人力资源法律服务专属机构，秉承“管理风险创造价值”的理念，帮助中外企业准确理解和适用劳动用工法规政策，为劳动关系的合规治理、重组优化、争议解决提供关联一体化法律支持，统筹解决劳动用工中的治理、风险、合规问题，有效提升企业人力资源的竞争力。