政府信息公开案件中法院对咨询事项的理解与适用|聚法案例
2019年5月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）正式生效，确立了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开基本原则。实践中，有的行政机关以当事人申请公开的行为实质上是对于相关法律政策的咨询事项为由，主张申请事项不属于政府信息公开范畴，并据此作出不予公开的决定。然而，《条例》中并未明确界定“咨询事项”的内涵和外延。一旦对咨询事项的理解与适用存在偏差，极易诱发“同案不同判”的风险，从而损害法律适用的统一性。
聚法案例以“政府信息公开条例”和“咨询事项”为关键词，共能检索出行政诉讼案例1985个（其中《条例》修订后案例150个）。聚法案例分类梳理了相关案例中对咨询事项的理解与适用，概括归纳了其分析过程和主要理由，以期为今后的司法实践提供有益的参考。
一、审查咨询事项的法律依据
（一）《条例》第二条关于政府信息概念的规定。
检索出的案件中，共有1058个案件依据《条例》第二条关于政府信息概念的规定对行政机关的答复行为进行了审查，占比53.29%（其中《条例》修订后案例74个，占比49.33%）。
实践中，有的法院认为，根据《条例》第二条的规定，“政府信息”应当是行政机关“制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，而对于特定法律政策含义及执行情况的申请，实质上属于向行政机关咨询相关事项，行政机关对咨询事项的答复意见不属于“政府信息”的范畴。如，2019年8月8日，申请人向司法部申请公开“受理投诉中华人民共和国司法部-行政执法协调监督局不作为的主管部门名称、联系电话和联系地址”。2019年10月9日，司法部答复称，相关申请事项属于咨询，不属于《条例》第二条规定的调整范围。法院经审理认定：相关政府信息公开申请的实质为咨询，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。
（二）《条例》第三十八条关于“需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析”的规定。
检索出的案件中，共有277个案件依据《条例》第三十八条关于“需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析”的规定对行政机关的答复行为进行了审查，占比13.95%（其中《条例》修订后案例17个，占比11.33%）。
实践中，有的法院认为，根据《条例》第三十八条的规定，当咨询事项涉及的政府信息需要行政机关“加工、分析”时，行政机关有权不予公开。如，2020年5月23日，申请人向某县养老保险经办中心申请公开，其本人职工基本养老保险个人账户单位划转为零、全部均由申请人个人缴纳的法律规定和政策依据。2020年6月8日，该县养老保险经办中心答复称，该中心对申请人个人账户的操作，经市、县人力资源和社会保障部门审批，经核查，缴费情况准确无误。法院经审理认为，申请人的政府信息公开申请属于咨询事项，行政机关应当根据《条例》第三十八条的规定，向申请人告知“因其申请公开的事项需要对现有政府信息进行加工、分析，故不予提供”。
（三）《行政诉讼法》第二十五条关于“利害关系”的规定。
检索出的案件中，共有354个案件依据《行政诉讼法》第二十五条关于行政诉讼的原告应当与行政行为有利害关系的规定，对行政机关的答复行为进行了审查，占比17.84%（其中《条例》修订后案例18个，占比12%）。
实践中，有的法院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项的规定，如果行政机关对申请人的咨询事项所作答复，对申请人的权利义务不产生实际影响，那么相关答复行为就不属于行政诉讼受案范围。《条例》修订后，最高人民法院认为：“在政府信息公开案件中，申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利。行政机关针对申请作出不予公开决定、部分公开决定或者逾期未作出任何决定，均影响了申请人信息获取权的行使或实现。而针对“利害关系”的审查系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。”但是，在涉及咨询事项的案件中，最高人民法院早在2016年公报案例中就已明确认定：“针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。”这就在司法实践中确立了咨询事项的申请人与行政机关的答复行为无利害关系的例外情形。如，申请人向某省政府提申请公开，对非法渠道流入市场的**药业生产的利培酮的药品流向。2019年，该省政府答复称，非法渠道流入市场的**药业生产的利培酮的药品流向内容，属于咨询问题，不属于政府信息范围，无法提供。法院经审理认为，该省政府的答复行为，对申请人的合法权益明显不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。
二、审查咨询事项的构成要件
（一）咨询事项不能清晰、明确地指向特定政府信息。
根据《条例》第二十九条的规定，不属于政府信息的咨询事项，必定不能包括特定政府信息的“名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述”。否则，实践中，法院就不会将其作为纯粹的咨询事项而是作为一般政府信息公开申请进行审查。如，2020年1月1日，申请人向某区政府申请信息公开该区政府制作或者获取保存的、含有规定村民代表大会授权村民委员会对拒不拆迁腾退家村民进行帮拆内容的政策文件。2020年2月17日，该区政府答复称，申请人的政府信息公开申请属于咨询事项，“不作为政府信息公开申请处理”。法院经审理认为，申请人的申请“已包含了对所申请信息的特征性描述，具有较强的特征性，可以指向特定的信息内容”。据此，该区政府直接以相关信息属于咨询事项为理由作出的答复意见书，缺乏事实根据和法律依据。
（二）行政机关需要经过主观判断方能形成答复意见。
根据《条例》第三十八条的规定，不属于政府信息的咨询事项，必定不能是“已制作或者获取的政府信息”，至少应当“需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析”。实践中，法院将形成对咨询事项答复意见的过程定性为“须经主观判断后方可回应”。如，2019年1月11日，申请人向某市海关申请公开，某公司于特定时间段内是否存在虚报工程机械零部件进（出）口数据信息的行为。2019年2月25日，该海关答复称，相关申请属于咨询事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息依申请公开工作范畴。法院经审理认为，申请人申请公开的相关信息，属于“须经主观判断后方可回应的信息”，已实质构成咨询事项，不属于政府信息公开的调整范围。
三、具体适用过程中需要注意的问题
《条例》并未明确将“咨询事项”作为不予公开的法定理由之一，司法实践中的相关做法属于能动司法进行的法律漏洞填补。因此，为了确保法律体系和司法活动的规范性和严肃性，实现“同案同判”的目标，必须注意以下3个问题：
（一）对咨询事项的审查应当符合类案检索的要求，并自觉接受法律适用分歧解决机制的检验。
根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的规定，对咨询事项的审查，属于“缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的”情形，应当进行类案检索。此外，根据《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》（法发〔2019〕23号）第二条的规定，对咨询事项的审查，如果可能出现适用分歧的情形时，应当应当向审管办提出法律适用分歧解决申请。
（二）审慎适用咨询事项规则，确保裁判结果符合公平正义的要求。
《条例》修订后，“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，已经明确昭告了政府信息公开案件中公平正义的基本要求。司法实践中确立的咨询事项规则并非法定的不予公开事由。法院应当在充分保护申请人政府信息公开相关权益的大前提下，审慎支持行政机关的不予公开主张，防止咨询事项规则成为逃避政府信息公开法定义务甚至隐瞒包庇违法行为的借口。
