搭建城乡要素有序流动的市场化平台——关于鄂城区汀祖镇全域推进国土综合整治的调查
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——关于鄂城区汀祖镇全域推进国土综合整治的调查 |
| 湖北日报记者戴劲松 全媒体记者曹彦 |
【编者按】9月16日，《2020年度鄂州市鄂城区汀祖镇全域国土综合整治项目实施方案》通过湖北省自然资源厅组织的专家评审。自此，汀祖镇成为全省首批全域国土综合整治的33个乡镇之一。
借鉴浙江省“千村整治、万村示范”经验，汀祖镇探路国土综合整治已多年。契机如何出现？采取了哪些措施？带来哪些变化？下一阶段还面临哪些困难？为此，记者近期深入一线调查。
初秋，走进汀祖镇的数个村落，山峦叠翠，溪流蜿蜒，层林尽染，日暮炊烟……如不是闲置一旁的几座矿井塔台在“提醒”，你很难将眼前的景致和昔日远近闻名的“矿冶小镇”联系起来。
在岳石洪村，36岁的张轶正在自家宅院里忙前忙后。“准备将老房子装修，办民宿，开农家乐。”他说，往年这个时候都在黄石谋划研学项目，今年回家乡发展。
近些年，全镇和张轶一样的返乡能人越来越多。他们的选择，既和家乡生态环境日益改善唤醒的“乡愁”密切相关，又缘于这里正在推进全域国土综合整治项目所蕴藏的机遇，而这一项目正是从岳石洪村发轫。
“植绿、复垦，偿还生态债，这条路绕不开！”
高峰时，汀祖镇共有40多家矿场、30多家铸钢厂、60多家选矿厂。全镇方圆78平方公里内，可谓“村村点火、户户冒烟”，年财税收入一度达2亿多元。
早在20世纪50年代，岳石洪村率先开矿，从露天到地下，至2000年前后陷入资源枯竭困局。几乎一夜间，这个曾经的富裕村穷得靠林业补偿资金维持运转。
留在村里没奔头，许多村民选择外出打工。更令人揪心的是，受长期采矿影响，当地生态环境破坏严重，但凡有点门路的人都开始外迁，曾经熙攘热闹的村子突然静了下来。
“植绿、复垦，偿还生态债，这条路绕不开！”副镇长张仁舟曾于2002年至2013年担任岳石洪村党支部书记。在他的带领下，全村从“封山育林”起步，10年间将森林覆盖率提升至81.2%，然后逐步复垦工矿废弃地。
“岳石洪村的变化是汀祖镇的一个缩影。”自2013年以来，汀祖镇先是复垦工矿废弃地，然后整合分散宅基地，并在拆迁后进行复垦，截至2019年底，累计向鄂城区上交土地指标1064亩。
在丁坳村，宏盛矿业当年塌陷的矿坑被填满，改造成140亩田地；大湾选矿厂曾堆至16米高的尾矿山被移除后，为方便种植而规划的“田字格”跃然而出；王边村500多户村民原来住得较分散，规划建设一个占地200亩地的新社区集中安置，节约用地500亩。
为了让历经多年开采的土地恢复“体魄”，该镇还组织各村“移土培肥”，覆盖50至60厘米的土层，并给予3年耕地看护费，经省市两级农业、环保部门验收，确定土质合格、重金属含量达标后，再种植农作物。同时，各村挖排水沟，建引水渠，提高土壤涵养水源能力。
如今，站在张轶家宅院内远眺，昔日的黄土山、露天矿已被一片上百亩的茶园“覆盖”，满眼绿意。
推广岳石洪村模式，集中连片盘活3000多亩建设用地
“挖个稀巴烂，赚个几千万。”这是汀祖镇过去几十年产业发展“一矿独大”的写照。然而，修复“稀巴烂”之余，还要谋划可持续发展。
2017年，总部位于深圳的中国南山开发集团拟在汀祖镇投资发展全域旅游，但在内部项目评审会上，由于部分土地性质是基本农田，而且暂时找不到调规路径，最终被认定为“高风险”而放弃。痛惜之余，区、镇负责人开始思考如何实现建设用地集中连片开发。
机会很快来了！随着国家出台复垦土地与建设用地增减挂钩政策，鄂城区自2018年起支持汀祖镇留用新增土地指标，盘活乡村建设用地资源，为重点项目提供用地保障。
仍以岳石洪村试点，百村集团2018年底投资6000万元规划建设“创客空间+共享农庄+康养基地”。先由该集团投入400多万元用于复垦140亩工矿废弃地，产生相应的建设用地指标，再由区政府调剂使用，并按相关文件规定付费。其中，110亩以每亩15万元计，获利1650万元。
“扣除成本后还剩1200余万元，全部用于村里的旅游产业配套设施建设。”村党支部书记於迎春介绍，近两年，村里的停车场、游客中心、森林步道、门楼等建设经费都源于此。
剩下30亩地则留给百村集团开发。这30亩地加上废弃学校占地打包评估后，村集体按600万元折价持股。“这样一来，资源变资产，资金变股金，村民变股民。”於迎春说，百村集团按30年每年20万元返还村集体保底，另外每年还有盈利分红。
“目前全镇正推广岳石洪村模式，可集中连片盘活3000多亩建设用地，除去安置用地和产业配套用地后，可为工业园区提供建设用地超过2000亩，为推动全镇产业升级转型留足了空间。”镇党委书记洪松介绍，该镇原先规划的工业园区由于没有建设用地指标，规划了10年也无法落实。
19个村重新统筹规划产业布局：“两带四心六片区”
为谋转型发展，岳石洪村曾在本世纪初成立林场，种植板栗等果树，高峰期林场面积近800亩。一时间，村民们热情高涨，但很快被现实泼了冷水——林果业周期长、见效慢，经济拉动力有限。
“像粮食、经济作物等种植业，通过土地流转形成规模，解决了农民温饱乃至略有收入，但对公共财力却没有大的贡献，无法提供充足的资金服务社会建设，进而造成农村生活配套设施建设长期滞缓，这正是人、财、物等要素难以下乡的根本原因。”鄂城区区长董国平说。
因此，汀祖镇历经近20年努力逐步恢复绿水青山后，摆在眼前的任务就是如何建设不污染环境的“金山银山”。从生态修复到增减挂钩，再到引进市场主体，岳石洪村为全镇推进全域国土综合整治打开了一扇窗。
在确保新增耕地率达标5%以上的基础上，汀祖镇19个村重新统筹规划产业布局，即“两带四心六片区”，旨在打造以生鲜冷链物流和乡村度假旅居为主、生物医药和精密机械制造为辅的生态文明小镇。
其中，“两带”为北部城镇发展带、南部山地旅游带，“四心”为镇区综合服务中心、王边村副中心、刘畈村副中心和华伍村副中心，“六区”则包括工业服务片区、观光农业片区、商贸物流片区、生态农业片区、山地运动片区和养生度假片区。
今年7月，百村集团与汀祖镇政府达成协议，除了规划建设南部山地旅游带，还将采取规划、建设、投资、运营一体化模式，参与全域国土综合整治项目，预计总投资20亿元。“这实质上是岳石洪村的升级版，计划留出400多亩建设用地，为更高质量谋划产业布局提供空间。”该集团董事长余元兵说。
《土地管理法》修订实施，为农村经济发展注入“强心剂”
自今年1月1日起，新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式实施，其中明文规定农村集体经营性建设用地“可以出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。
“这等于给农村经济发展注入了'强心剂’。”洪松在乡镇工作已近10年，他说，当前农村高质量发展的制约因素还是土地，新土地法在具体实施中仍需进一步解放思想，地方配套政策应尽快出台，如出台农村集体建设用地入市管理办法，规范土地使用权年限、产权证、办理流程、主管部门等相关细则。
尤其是配套产业发展不应设过高门槛，而要用市场的办法来推动产业发展。如国家鼓励农村发展康养产业，在推进中如何与房地产业区别对待，仍面临政策模糊不清的尴尬，亟须细化产业发展方向。
“我10年前到农村投资，首先面临的瓶颈就是土地问题，找不到切实的解决办法。即便一时灵活变通，结果往往是被整顿，如农家乐等。”余元兵说，新土地法颁布实施后，有利于建立健全城乡统一的建设用地市场，打通城乡市场要素流动的堵点，进而助推乡村振兴驶入快车道。
“只有农村环境整治好，生态修复好，城里的人才和资本才下得来，这是国家推行全域国土综合整治的出发点。”华中农业大学教授、博士生导师杨钢桥说，全域国土综合整治为城乡要素实现有序的市场化流动搭建了平台，也是乡村振兴的有力抓手。
董国平表示，基础设施建设和产业持续发展有效结合，是岳石洪村经验乃至汀祖模式的启示之一，既能破除市场参与的瓶颈，也能改变以往政府“包打”的局面，并以股权捆绑激发群众参与的内生动力。