【建纬观点】小城镇建设PPP的发展背景和政策支持
本专栏分系列推出曹珊律师最新研究成果《特色小镇PPP项目研究报告》，本文为第十四篇。
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前 情 提 要 ：
◎【建纬观点】从横店影视城看特色小镇PPP项目，横店小镇模式分析
”
一
小城镇建设概述
（一）小城镇建设的概念
小城镇建设是小城镇的各种要素的创立或组合以及一定区域内小城镇体系的设置、改造和发展的过程。
立足于我国的国情和现有的城乡二元结构，陕西省中际国际城市发展研究院在长期研究钻研中，CUDI院院长、学者王超在《新农村建设中的小城镇发展》一书中提出小城镇建设的新内涵，即通过统筹城乡发展，加大公共财政对农村的覆盖，增加农村教育、卫生、交通、水利、环境等公共产品供给，实现农村地区的可持续发展，在城镇化背景下以统筹城乡经济社会发展的思路，改变过去单纯地、片面地强调加快城镇化进程的观念，更加关注城乡之间的良性互动，更为综合和全面地谋划中国的现代城乡结合化建设。
（二）小城镇建设的内容
1. 微观建设
指小城镇的各种社会要素的创立、兴建、组合和发展工作。大体上可归纳为物质文明方面的建设与精神文明方面的建设。
（1）物质文明建设主要包括经济建设、生态建设和市（镇）政设施建设等
①经济建设涉及工业、交通运输业、建筑业、商业和服务业的建设，以及与小城镇居民生活直接相关的农、林、牧、副、渔等行业的建设。经济建设在小城镇建设的各项工作中居于中心的地位。
②生态环境建设主要是围绕消除或控制大气污染、水质污染、废渣污染、噪声污染而进行的排烟、防尘、绿化、美化、供水、排水、垃圾和粪便处理，以及隔声、消声等方面的建设。生态环境建设直接影响着小城镇居民的生活质量，极大地制约着小城镇经济和社会的发展。
③市（镇）政设施建设主要包括工厂、商店、机关、学校、居民住宅的建设，以及道路、桥梁、供水、供电、文化娱乐和生活服务等公用设施的建设。市（镇）政设施建设是发展经济、改善生活的必要条件，是经济建设和生态环境建设的物质体现。
（2）精神文明方面的建设主要包括思想建设、文化建设和社会制度、组织建设
①思想建设主要是用科学的理论和世界观、现代的民主意识和法治观念、高尚的道德情操和风貌等来提高小城镇居民的思想道德素质。
②文化建设主要是通过教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生体育等文化事业的发展来提高小城镇居民的科学文化素质。
③社会制度和组织建设，主要包括经济制度、政治制度、文化教育制度、家庭制度、社会保障制度，以及与这些制度相适应的组织机构或设施的建设。
2. 宏观建设
小城镇宏观建设指一定区域内小城镇体系的建立、改造和发展工作。要求从本地区、本城镇的实际情况及它在整个社会结构中的客观地位出发，做好总体规划。制定小城镇建设规划，要兼顾经济、社会、生态三大效益。规划的内容要全面，既要突出经济建设的重点，又要配合做好教育、科学、文化、人口、劳动力、社会保障、生态环境、市（镇）政设施等方面的建设规划。它侧重于解决一定区域内小城镇的密度、规模、功能和空间布局的问题，以及小城镇建设的发展速度和具体的方法、步骤等问题。一般地说，每一个区域内的小城镇，要尽可能做到密度适当、规模合理、功能互补、布局均衡。
（三）小城镇基础建设的基本内容
在小城镇建设过程中，主体工程是小城镇的基础设施的建设。一般而言, 小城镇基础设施的内容和城市基础设施内容基本相同, 但范围可能更小一些。
1. 交通基础设施
在这里主要指小城镇内部的道路规划、建设以及小城镇与城市、乡村之间的道路建设。特别是与全国路网接通的道路是发展生产, 提供小城镇居民和农民收入的前提之一。
2. 通讯、电力、自来水等公用基础设施
小城镇的规模有限, 没有像大城市那样的高密度的居住人群, 此外, 又由于收入水平的差距, 意味着建设这些基础设施的单位成本较高, 且使用率偏低。
3. 教育、文化基础设施
虽然小城镇的教育、文化等基础设施比较农村地区已经有了显著进步, 但仍然是不足的。这主要表现为许多小城镇的九年制基础教育配套设施包括校舍、网络远程教育等还没有达到教育部所要求的水平。至于小城镇的文化设施如图书馆、电影院等, 更显得凤毛麟角。
4. 医疗卫生基础设施
由于我国居民医疗保障的水平较低, 覆盖面不足, 直接导致了一部分小城镇居民看不起病, 因病致贫的问题非常突出。
（四）小城镇建设的背景
世界各国的城市发展经验表明，工业化和城市化是一个相互影响、相互推动的发展过程。
对中国而言，在发展模式、城乡差距、收入水平的悬殊、形成城乡分离、"城乡二元化"结构。加之城乡发展在完成产业结构转变时，却未完成就业结构、空间结构和生存方式的转变。
我国的城镇化建设，大致以1995年为界可分为两个阶段。第一阶段从1978年到1995年，是城镇化建设恢复发展期；第二阶段从1996年至今，是城镇化建设加速发展期。小城镇数量增加，规模扩大，社会功能趋于完善,对周围社区的辐射力、吸引力和综合服务能力显著提高。宏观布局方面有的地区形成比较合理的小城镇体系，为小城镇的发展开拓了一条崭新的道路。但是，中国现有的小城镇绝大多数都是历史上自发形成的，虽有某种自然的合理性，同时也存在一定的盲目性和不平衡性。小城镇的建设又缺乏科学规划和管理产生一系列问题，诸如，小城镇的数量较多，规模较小，多数小城镇发展水平较低，功能不够完善，许多地区小城镇的分布不均衡，结构不合理等等。此外，资金不足，人才奇缺，土地浪费，环境污染，体制不合理，管理不完善等等，都严重地阻碍着小城镇的健康发展。
（五）我国小城镇建设的问题
1. 用地结构不合理，土地利用率低
由于传统生活方式的影响，再加上政策宣传不到位和地方政府监管不力，小城镇建设中普遍存在着对土地重要性认识不足的现象。与大中城市相比，小城镇的人均占地面积要大得多。2007年统计数据显示，50万人以上大中城市市区面积人均73平方米，50万人以下小城市人均94平方米，小县城人均121平方米，建制镇人均183平方米，建制镇的人均占地面积是大中型城市的2.5倍。
2. 一味追求经济效益，忽视环境保护和资源有效利用
一方面，由于当前小城镇的经济基础普遍相对薄弱，为了吸引投资、追求最大限度的经济利益和政绩，地方政府往往采取“以环境换发展”的政策，引进一些高污染、高能耗的企业到当地去投资建厂，任由他们随意排放污染物和毁林开矿等。另一方面，小城镇中普遍缺少污水和生活垃圾处理设施，污染物一般直接排放到沟、坑、河中。这些行为导致了非常严重的环境恶化和资源浪费问题的出现。
3.无视当地实际情况，盲目照搬现成模式
从全国的小城镇建设来看，发展较晚的小城镇目前还处于探索阶段，在确定发展方向时没能很好地结合当地实际，往往是照搬现成的模式，大部分尚未形成主导特色产业。
4. 人口流失严重，人力资源匮乏
由于外出务工人员和到外地求学的学生认为小城镇里没有个人的发展空间而不愿意再回到家乡，外地高素质人才也不愿意到小城镇发展，造成小城镇人口流失严重，老龄化问题日益突出，人力资源匮乏。
5. 建设资金短缺，基础设施薄弱
小城镇的发展，基础设施建设是关键；基础设施建设，资金是关键。我国小城镇自身的财政收入较少，基础设施建设资金主要依靠上级拨款，巨大的财政压力制约了小城镇基础设施建设，阻碍了小城镇与外界的沟通交流，不利于吸引资源向小城镇流动。
二
小城镇建设PPP的发展背景
（一）小城镇基础建设的经济属性
分析小城镇基础设施的经济属性, 对于解释为什么在小城镇基础设施建设中引入 PPP 管理模式是必要而可行的做了有益铺垫。
1. 相当一部分基础设施具有自然垄断的性质
小城镇的基础设施和城市的基础设施一样, 相当一部分具有自然垄断的性质。因而, 当私营部门要参与小城镇基础设施的设计、投资与经营时, 有必要受到政府规则的合理管制。
2. 具备准公共产品的性质
小城镇的基础设施大都属于准公共产品而非纯公共产品, 某些则更接近于私人产品。例如, 小城镇内部的许多道路、桥梁建设、广场喷泉等的建设就更像纯公共产品, 很难对其进行收费。而通讯设施、电影院等设施则类似于私人产品, 因为可以通过向使用它们的人收取合理的费用进行补偿。
3. 收益范围有限, 使用效率较低
由于小城镇人口居住密度相对较低, 流动性较大, 且经济能力有限, 基础设施的使用率明显低于城市基础设施, 从而导致边际成本较高, 其收益范围受到局限。
4. 可经营性不强、吸引私人部门参与相对困难
如果要对私营部门产生吸引力, 基础设施的运营必须有足够的现金流量和回报能力。但边际成本较高、收益范围有限、使用效率较低的小城镇基础设施, 设想通过建成后向消费者收取费用的方式收回投资, 是存在困难的。
5. 管理模式的缺陷
传统的小城镇基础设施建设管理模式的缺陷也表明了引入全新的 PPP 管理模式是必要而可行的。在我国传统的基础设施投资建设中, 有限的资金主要被用于投资大城市基础设施, 而鲜有关注小城镇基础设施建设的。因此, 小城镇的建设主要靠当地政府投入, 而普遍存在的村镇政府的财政困难导致很难拿出足够的资金。即使存在上级政府的转移支付, 也远远不能解决资金缺乏的问题。 另外, 对多元投资的激励机制不足也是导致小城镇基础设施匮乏的一个重要原因。根据以上的分析, 引入新的 PPP 模式对于改善小城镇基础设施的意义就十分明显了。因为 PPP 模式本身具有的创新点和独特之处, 使其成为加速基础设施融资和建设步伐, 促进地区经济平衡发展的有效途径, 故在我国小城镇基础项目建设中也应有十分广阔的应用前景。
（二）PPP模式在基础建设中的优良性
1. 在基础建设的资金超资
PPP模式只有是项目完工和得到政府批准使用后才会有收益，所以PPP模式可以提高工程的性价比和降低工程的造价，研究表明和传统的融资模式项目，PPP项目平均为政府减少17%的经济开销，还能保证工程如期完成。
2. 从绝对的管理转换为投资者和监督者
在PPP模式中政府就是一个监督者和投资者，不必去管理工程的详细内容从而质量得到保证。也可以减少在工程管理方面的人员开资，减轻政府压力。同时私营部门有更多的资金和技能，PPP模式的出现推动了融资体制的改革，也有效改善项目的设计、施工、管理。
3. PPP模式可以更好地服务于民众
PPP模式很大程度上能提高服务质量，权力和资本的划分对在工程出现的问题的解决有很大的帮助。在PPP模式中政府和民营机构都可以发挥各自的优势，再而互相看到对方的问题形成互相监督的形势从而更好地为民众提供优质服务。
（三） PPP模式在统筹城乡发展中的优劣性
小城镇的基础建设和其他建设一样都面临资金、管理和监督的相关问题，这些问题的合理解决才能更好地服务民众。城乡的统筹发展中小城镇基础建设和发展是重要部分，乡村建设的基础设施中最重要的就是公路的建设和保养。特别是较为落后的西部，由于地形、文化、经济的原因，在短时间内政府难以新建。要实现城乡统筹发展主要就要有合理科学的发展方式和规划。PPP模式在小城镇的建设需要各方努力，特别是西部，单单凭借政府的力量难以发展和建设。PPP模式在西部成功的运用就是农村公路的建设等，在西部村镇之间的距离大、地势险恶的建设环境下，大型的设备常无法使用。政府也没有能力去时时监督和管理公路的建设，而PPP模式中政府就是投资者和监督人，既减少了在工程各方面的开支，还可以将更多的资金、精力放在其他发展建设中去。
现代的小城镇的建设的PPP模式也需有相应的完善。PPP是一项复杂而系统的工程，参与的部门较多，法律关系高度复杂，所以需要高效系统的法律来规范。
现在我国的法律除了在高层次的规定外，在细节上还没有较为系统的法律，文件的内容还是比较单调而没有明细性。
PPP项目的融资运营也存在问题和难题。如：政府扶持的具体细节没有得到洽谈，文件的连续性和关联性不强，项目的风险管理不具体等等。国外的PPP项目的完成离不开政府的帮助，但是我国现行的法律规定不支持政府对项目采取扶持的措施。随着发展的需要，一些地方政府在这个方面已有突破，PPP项目在现在的运用要完善相应的法律法规。要和国际接轨学习西方先进的PPP模式经验，创造有利于促进民间能够投资、能够积极投资的基础建设项目。更重要的是要创建一个使民间敢投资的社会法制环境，在法律的保护下稳定、快速地发展农村经济，促进城乡的统筹发展。
三
小城镇建设PPP的政策支持
（一）现有小城镇建设PPP项目的相关政策的特点
1. 解决融资难
在此之前，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部曾联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村[2016]147号）。提出，到2020年，培育1000个左右特色小镇，引领带动全国小城镇建设。
目前，国家发改委和财政部，共同主导PPP项目的推行工作。
融资难，是PPP项目难落地的一个主要原因。同时，因为一些大型的PPP项目建设周期长，投资金额大，导致大部分的金融机构不敢贸然“接手”。
而小城镇建设，主要集中在市政工程、服务设施领域，并且是以县级城市为主展开。因此，不论是投资金额，还是工程规模方面，都注定成为“大力推广PPP模式”的实验田。
2. 市政、基础设施占主流
（1）基础设施和公共服务设施建设
主要包括：土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设；污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设；学校、医院、体育馆等文化教育卫生设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施和公共服务设施建设。
（2）配套设施建设
主要包括：标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台建设；博物馆、展览馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等展示平台建设；旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设；其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。
（3）信用保证：明确各部门职责
①住建部：负责组织、推动全国小城镇政策性金融支持工作，建立项目库，开展指导和检查。
②中国农业发展银行：进一步争取国家优惠政策，提供中长期、低成本的信贷资金。
③省级住建部门、农发行省级分行：协调县（市）申请中国农业银行政策性贷款，解决相关问题。
④县级住建部门：掌握政策性信贷资金申请、使用等相关规定，组织协调小城镇政策性贷款申请工作，并确保资金使用规范。
⑤农发行各分行：积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道。
在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等，可作为中国农业发展银行贷款的质押担保。
（二）小城镇建设PPP重要政策——《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（建村[2016]220号）解读
2016年10月10日，住房城乡建设部、中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（以下简称《通知》）。《通知》提出建立贷款项目库，推动全国小城镇政策性金融支持工作。
《通知》明确了支持范围：
（1）支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设。主要包括：土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设；污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设；学校、医院、体育馆等文化教育卫生设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施和公共服务设施建设。
（2）为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。主要包括：标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台建设；博物馆、展览馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等展示平台建设；旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设；其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。
《通知》指出要优先支持贫困地区。《通知》提出建立贷款项目库。申请政策性金融支持的小城镇需要编制小城镇近期建设规划和建设项目实施方案，经县级人民政府批准后，向中国农业发展银行相应分支机构提出建设项目和资金需求。各省级住房城乡建设部门、中国农业发展银行省级分行应编制本省（区、市）本年度已支持情况和下一年度申请报告（包括项目清单），并于每年12月底前提交住房城乡建设部、中国农业发展银行总行，同时将相关信息录入小城镇建设贷款项目库。
由此可看，小城镇建设与发展必须政府引导，市场主导，精细规划与策划，方能准确定位，持续发展。政府引导+市场主导=城市运营模式+PPP模式也许会成为小城镇建设一剂良药。
《通知》提出，各地要发挥政策性信贷资金对小城镇建设发展的重要作用。其中，值得注意的是：
（1）中国农业发展银行将提供中长期、低成本的信贷资金。
（2）各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，……努力拓宽小城镇建设的融资渠道。
（3）可将小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等，作为中国农业发展银行贷款的质押担保。
可以看出，在接下来的小城镇建设，政策性信贷资金正在为大力推广PPP模式做“试验”。
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