【建纬观点】水利工程领域PPP案例分析
水利工程是指用于控制和调配自然界的地表水和地下水，达到除害兴利目的而修建的工程。按目的或服务对象可将水利工程划分为：防止洪水灾害的防洪工程；防止旱、涝、渍灾为农业生产服务的农田水利工程，或称灌溉和排水工程；将水能转化为电能的水利发电工程；改善和创建航运条件的航道和港口工程；为工业和生活用水服务，并处理和排除污水和雨水的城镇供水和排水工程；防止水土流失和水质污染，维护生态平衡的水土保持工程和环境水利工程；保护和增进渔业生产的渔业水利工程；围海造田，满足工农业生产或交通运输需要的海涂围垦工程等。如一项水利工程同时为防洪、灌溉、发电、航运等多种目标服务的，称为综合利用水利枢纽工程。自2014年以来，国务院及相关部委发布了多份文件，大力推动包括水利行业在内的基础设施建设与公共服务领域运用政府与社会资本合作(PPP)模式。一般认为，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目，适用采用PPP模式投资建设。但由于水利工程项目类型不一，各有特点，特别是项目收益能力差异较大，因此在不同类型水利工程项目运用PPP模式引入社会资本方面存在着较大差异，本文结合适用PPP模式投资建设的相关典型水利工程项目，对水利工程领域适用PPP模式的相关问题进行论述和分析。
在政府政策持续推动下，PPP模式站上风口。而水利行业相对而言属于社会资本参与程度较低的行业。2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），明确提出“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程”。2015年3月，国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）专门针对重大水利工程如何引入社会资本做出了具体政策安排。2015年5月，国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号），明确要求在包括水利行业在内的公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。
国家发改委于2015年12月发布第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，其中，水利项目有69个之多。
当前，大规模水利建设正在推进，仅靠政府财政投入已经无法满足巨额的水利工程建设资金需求，此外水利行业长期存在的运行管护水平不高等问题也亟待解决，引入社会资本投资建设水利工程是解决这两个问题的重要手段。同时，水利产品和服务通常有着稳定可靠的社会需求，政府扶持力度较大，若收益水平能够达到一定的要求，将是社会资本乐于进入的优质领域。在水利工程领域适用PPP模式具有以下优势：
1、缓解水利工程建设的融资状况。水利工程建设往往需要巨额资金，在传统建设模式下，水利工程建设主要依靠政府财政拨款，建设资金来源结构单一，极易形成资金短缺问题。在水利工程建设中适用PPP模式，引入市场竞争机制，不仅能拓宽融资渠道，缓解政府投资压力及水利工程建设的融资短缺状况，还能促进我国水利工程建设的进一步可持续发展。
2、提高水利工程建设的质量。在适用PPP模式投资建设水利工程时，社会资本能参与到水利工程建设的立项阶段，与相关合作单位共同探讨项目的技术方案，可在方案内纳入社会资本的先进管理方法与技术，以确保项目具备较高的可行性，并在项目建设资金充足的情况下，缩短建设工期，实现对项目成本的有效控制，并提高水利工程建设的质量。
3、调动社会资本投资的积极性。PPP模式在水利工程建设中的运用，可以让社会资本享受到由政府所提供的扶持政策，如土地开发优先权、税收优惠等。通过该等举措，可以提高水利项目的收益和回报率，增加水利项目投资建设中社会资本融入的可能性和积极性。
4、实现风险的合理分配。在水利工程建设中采用PPP模式，从立项阶段便由政府部门与社会资本共同商讨与解决项目资金构成问题，并参与项目建设、运营的全过程，能有效分担政府的财政投入压力，为项目建设提供可靠的资金保障，降低政府项目建设风险，同时也减少了社会资本方的投资风险，让更多的社会资本能融入到水利项目建设中来。
PPP操作模式，亦即项目运作模式、项目运作方式，根据项目运作方式和具体情况的不同，政府方和社会资本方的合作范围可能包括设计、融资、建设、运营、维护某个基础设施或提供某项公共服务等。财政部、国家发改委发布的关于PPP的规范性文件中对PPP项目的操作模式均有相应规定。
财政部于2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第十一条中规定：“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等，具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。”国家发改委于2014年12月2日印发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）第三条第（二）款将PPP操作模式划分为：“1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。3.非经营性项目。对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。”
根据上述规定，具体PPP项目的操作模式需要根据具体PPP项目的各种情况综合确定，其中包括项目投资收益水平及项目性质（是经营性项目，还是准经营性项目，或者是非经营性项目），项目投资收益水平和项目性质密切相关，不同的项目投资收益水平往往决定了项目本身的性质，具有明确的收费基础、并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目通常属于经营性项目，经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目通常属于准经营性项目，而缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目通常属于非经营性项目，国家发改委文件中就主要是根据项目性质来确定具体PPP项目的操作模式。在水利工程项目采用PPP模式进行投资建设时，项目投资收益水平及项目性质对确定具体水利工程PPP项目的操作模式具有更加重要和更加直接的影响和作用。在水利工程PPP项目投资建设中，可以采取以下具体操作方式：
1、政府和社会资本共同出资进行投资建设
该方式适用于部分规模较大、投资回收期长，或受益群体明确的准经营性水利工程项目。对于骨干水源工程、引调水工程和灌区工程等准经营性项目，由于投资规模较大、投资回报率较低、成本回收期较长等原因，通常难以吸引到社会资本单独出资完成工程投资建设，因此可以采取政府和社会资本共同出资的方式投资建设此类准经营性水利工程项目。政府和社会资本共同出资进行投资建设的具体方式有以下三种：
（1）通过政府和社会资本共同出资成立项目公司作为项目法人的方式，由项目公司负责工程建设和运营，其中政府资金主要是发挥引导性和基础性作用，为确保社会资本的合理收益，政府资金还可以让渡部分收益或不参与项目公司收益分配。同时，通过水价调整、财政补贴等方式保障项目公司的合理收益。
（2）社会资本仅出资建设工程中经营性较强的一部分，其他部分由政府出资建设。对于某些大型水利工程，如水利枢纽工程，可以将其中经营性较强的部分拆分出来，由社会资本单独出资建设运营，工程中其他经营性较差的部分则由政府出资建设。如对于兼有工业园区和灌区供水功能的大型供水工程，可以将其中的工业供水部分拆分出来由社会资本出资建设运营，其他部分由政府出资建设。对于兼有粮食作物和经济作物供水功能的灌区工程，可以将其中的经济作物和田间工程拆分出来引入社会资本，由社会资本出资建设运营，灌区骨干工程和粮食作物的田间工程部分则由政府出资建设。
（3）由政府负责骨干工程建设及运营，受益群体共同出资组成股份公司作为项目公司负责配套工程建设运行。对于受益群体明确且集中的灌区末级渠系及田间工程、小型农田水利工程等项目，可以采取由受益农业企业、农场、农户等共同出资设立股份公司作为项目公司的方式，负责工程的建设和运营，由政府提供部分奖励和补助资金。对于参股的农业企业、农场和农户等既是用水户，又是水利设施的间接所有者，对于管好、用好水利设施有很大积极性，能够促进水利设施的良性可持续运行。
2、政府授权社会资本通过BOT、TOT等方式建设运行项目
该方式适用于可以通过水价调整等措施实现合理投资收益的部分准经营性水利项目。对于通过一定措施利用使用者付费能够实现合理投资回报的准经营性水利项目，可以采取BOT、TOT等方式吸引社会资本投资建设。如对于以水费为主要收入来源的水利工程，由于目前水价定价标准过低，无法体现水资源稀缺性，再加上征收环节的缺陷，使多数项目处于低利润甚至亏损的状态，无法有效吸引社会资本投资建设。从长远角度看，需要改革现行水利工程水价形成机制，水价水平要能够覆盖建设运营成本并能产生合理收益，完善用水计量设施，创新水费征收方式，为吸引社会资本投资建设水利工程创造条件。在水价调整到位前或不宜调整水价的项目，政府应通过财政补贴等方式保障社会资本投资此类工程的收益水平和合理回报。
3、政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目
该方式适用于经营性水利项目。经营性水利项目主要包括水电项目、城市及工业区供水项目等。由于此类项目自身收益较高且能持续稳定，对社会资本具有较强的吸引力，政府可以向社会资本完全放开经营性水利项目市场，政府资金不介入或少介入，政府通过授予特许经营权等方式，推动社会资本进入该类水利项目领域。政府在此类水利工程PPP项目合同中通常需要明确排他性等保障条款，以保障社会资本获取合理收益，同时，政府也要加强对社会资本或项目公司经营过程的监督管理，确保项目产品或服务的价格合理，避免出现社会资本或项目公司利用部分项目具有的自然垄断特性损害公众利益的情形。
4、通过政府购买服务的方式吸引社会资本参与项目建设运营
该方式适用于非经营水利项目。非经营性水利项目主要包括防洪、除涝、生态工程项目等，此类项目一般社会效益明显，直接经济效益低，具有明显的公共产品特征，包括难以确定项目产品（或服务）的合理价格水平，同时存在“搭便车”现象，难以确定收费对象，征收成本也较高。故非经营性项目的建设和运行费用主要靠财政支出承担，通常不是社会资本参与投资建设的重点和兴趣点。此类水利项目可通过政府购买服务的方式为社会资本提供合理回报，吸引社会资本投入非经营性水利项目的建设和运营。
综上，具体水利工程项目适合采取的PPP操作模式，通常与该水利工程项目本身的性质相关。对经营性水利项目，包括工业及城镇供水、水力发电、水库养殖、水上旅游等，可以通过依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，政府不再直接介入，拓宽和创新投融资模式，吸引社会资本投资建设。对准经营性水利项目，包括水利枢纽、水库工程、灌区节水改造工程等，可以通过建立投资、补贴与价格协同机制，以政府和社会资本合作（PPP）模式、股权合作等多种方式引导社会资本投资建设。对非经营性水利项目，包括防洪、排涝、抗旱、水土保持和农田水利等，可以采取与经营性较强项目或者周边土地开发捆绑等，以公开招标方式鼓励社会资本投资建设。
水利是国民经济和社会发展的重要基础，国家历来重视建设水利工程，并且很早就提出鼓励和引导社会资本投资建设水利工程。2010年5月7日国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）中就提出“鼓励民间资本参与水利工程建设。建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。”2010年12月31日中共中央、国务院印发的《关于加快水利改革发展的决定》中提出“广泛吸引社会资金投资水利。鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。”2012年6月19日，水利部印发了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》（水规计[2012]282号）和《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》（水规计[2012]283号），对民间资本参与农田水利建设和水土保持工程建设的参与范围与方式、鼓励政策与扶持措施、权益保障、服务与监管等作了规定。
自2014年国家力推PPP模式以来，国务院及其部委陆续出台了通过PPP模式鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营的一系列文件和政策。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），其中提出“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程”，具体包括：培育农业、水利工程多元化投资主体，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营，社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设；保障农业、水利工程投资合理收益，社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益，承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策；通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。2014年12月2日，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其中明确“水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式”。2015年5月19日，国务院办公厅转发经国务院同意的财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42号），要求在水利等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，在水利等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行，并明确在水利等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
2015年3月17日，国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号，下称“《实施意见》”），从明确参与范围和方式、完善优惠和扶持政策、落实投资经营主体责任、加强政府服务和监管、做好组织实施等五个方面提出了二十四项具体实施意见，包括拓宽社会资本进入领域、合理确定项目参与方式、规范项目建设程序、签订投资运营协议、保障社会资本合法权益、充分发挥政府投资的引导带动作用、完善项目财政补贴管理、完善价格形成机制、发挥政策性金融作用、推进水权制度改革、实行税收优惠、落实建设用地指标、完善法人治理结构、认真履行投资经营权利义务、加强信息公开、加快项目审核审批、强化实施监管、落实应急预案、完善退出机制、加强后评价和绩效评价、加强风险管理、加强组织领导、开展试点示范、搞好宣传引导等。
《实施意见》提出，对具备一定条件的重大水利工程，通过深化改革向社会投资敞开大门，建立权利平等、机会平等、规则平等的投资环境和合理的投资收益机制，放开增量，盘活存量，加强试点示范，鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营，有利于优化投资结构，建立健全水利投入资金多渠道筹措机制；有利于引入市场竞争机制，提高水利管理效率和服务水平；有利于转变政府职能，促进政府与市场有机结合、两手发力；有利于加快完善水安全保障体系，支撑经济社会可持续发展。《实施意见》要求，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放，只要是社会资本，包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑由社会资本参与建设和运营；盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设，对新建项目，要建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营；重大水利工程按照国家基本建设程序组织建设，要及时向社会发布鼓励社会资本参与的项目公告和项目信息，按照公开、公平、公正的原则通过招标等方式择优选择投资方，确定投资经营主体，由其组织编制前期工作文件，报有关部门审查审批后实施；社会资本参与重大水利工程建设运营，县级以上人民政府或其授权的有关部门应与投资经营主体通过签订合同等形式，对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。
2015年5月19日，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、水利部办公厅联合发布《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》（发改办农经[2015]1274号，下称“《试点通知》”），按照《实施意见》有关要求，综合考虑地方推荐、项目基础条件、前期工作进展、项目代表性等因素，经研究，确定黑龙江奋斗水库、浙江舟山大陆引水三期、安徽江巷水库、福建上白石水库、广东韩江高陂水利枢纽、湖南莽山水库（已批复工程可行性研究报告并通过招标方式确定项目法人）、重庆观景口水库、四川李家岩水库、四川大桥水库灌区二期、贵州马岭水利枢纽、甘肃引洮供水二期工程、新疆大石峡水利枢纽工程等12个项目为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目，并印发了《国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作方案》，试点工作方案中明确了试点项目选择、试点支持政策、试点主要内容、组织实施等内容。《试点通知》要求力争通过2年左右的时间（2015年4月-2017年3月），探索形成可复制、可推广的经验，推动完善相关政策，今后，国家层面将继续开展试点工作，并要求各省（区、市）进一步做好重大水利工程向社会资本开放工作，在选择项目开展省级层面试点的同时，认真做好国家层面联系试点的申报和试点跟踪总结等工作。
在国家力推PPP模式，并已出台鼓励和引导社会资本以PPP模式参与水利工程（尤其是重大水利工程）建设运营的文件和政策规定的背景下，将会迎来一轮以PPP模式投资建设运营包括水利枢纽工程等重大水利工程在内的水利工程的高速发展期，PPP模式在水利工程投资建设运营中将会大有可为、大展身手。
但也应当看到的是，尽管国务院与有关部委已经出台了在水利行业推行PPP模式的系列文件，但是这些文件本身的规定过于原则和简单，再加上水利项目所具有的明显行业特征，有必要进一步出台水利行业政府与社会资本合作(PPP)模式的操作指南，为社会资本进入水利工程项目领域提供指引和更为明确的政策依据。指南中应当明确水利行业政府与社会资本合作项目的实施主体、项目范围、操作模式、资质要求、选择流程、绩效评价、退出机制等一般性要求，并面对不同水利工程项目的具体特点提出针对性的操作要求。
湖南省宜章县莽山水库是国家层面的社会资本参与国家重大水利工程建设运营的第一批试点项目，并列入了国务院确定的“十二五”后两年和“十三五”期间全国172项重大水利工程、2015年开工建设的27项重大水利项目，目前已全面进入建设阶段。该水库是一座以防洪、灌溉为主，兼顾城镇供水与发电等综合利用的水利枢纽工程。水库总库容1.33亿m³，设计灌溉面积2万多hm²（公顷），设计城镇年平均供水量2227万m³，坝后电站装机容量1.8万kW。工程主要建设任务包括水库枢纽、灌区骨干工程和5条主要支渠。水库淹没影响涉及宜章县天塘乡和莽山瑶族乡等2个乡2个行政村8个村民小组，迁移人口271户1131人。
莽山水库工程总投资为189443万元（水库枢纽105763万元、灌区骨干工程及5条主要支渠83680万元），建设期利息3853万元，其中政府资金为143590万元（枢纽资本金59910万元，灌区资本金83680万元）。枢纽工程总投资105763万元，其中政府资本金59910万元，建设期利息3853万元，项目法人投资42000万元（中标价），项目法人投资42000万元中30%作为项目法人资本金，即12600万元，其余29400万元，由项目法人通过银行贷款等方式融资。项目法人资本金分二期到位，第一期资本金5000万元在注册成立项目公司时到位，第二期7600万元在2016年6月30日前到位，建设期利息由项目法人承担。投融资额度占总投资的22.6%。灌区工程中中央及省配套资金60668万元，县财政配套资金23012万元由项目法人负责筹措到位，建设期不支付利息，项目竣工后移交政府管理，工程款由县政府分3年按4：3：3偿还，偿还期利息按8.55%计息。
2012年12月《湖南省莽山水库工程项目建议书》获得国家发改委的立项批复，2013年1月开展莽山水库项目法人公开招标工作，历时近两年进行了5次招投标，至2014年9月第五次招标成功。广东水电二局股份有限公司等组建的联合体被确定为社会资本方，并成立特许经营项目公司莽山水库开发建设有限公司。宜章县政府与中标人签订特许经营权框架协议，授予项目公司44年特许经营权。通过项目法人招标，明确了政府与项目法人双方的权利义务，政府负责政府资金的投入、征地移民、拆迁协调、运营期间年度收入保障及工程建设资金兜底；项目法人负责工程建设及社会资本投融资（额定融资42000万元），双方之间的具体合作机制主要包括：
1、实行“分段式”的建设经营模式
莽山水库在实行国家投资与引入社会资本建设经营相结合的模式时，将该项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分，分别采取两种不同的模式建设经营管理：水库枢纽采取项目法人“投融资—建设—经营—移交”的模式，特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营，项目特许期内发电、供水及旅游开发等收益作为投资人的回报，特许经营期满后工程无偿移交县政府，特许经营期为44年（含建设期4年）；灌区骨干工程建设采取“建设—移交—付款”的模式。双方的权利义务为：（1）枢纽工程的各级政府投资由县政府负责筹措，全部进入政府设置的专用账户，专用于项目建设，枢纽工程的政府投资首先用于项目的前期工作和移民征地及环境工程。（2）在设计水平年，政府应保证供水配套设施，灌区支渠田间工程建成，并促使发挥效益。（3）政府负责征地开垦工作，组建政府协调小组，协调周边关系，协助项目公司办理项目批复、资金申请及其他一些与政府部门有关的协调工作。（4）项目公司必须无条件服从政府和省、市、县防汛抗旱指挥部门的统一调度，并自行承担费用和风险。项目公司根据地方的统一规范对项目享有自主的开发、建设和管理权，在经营期内按特许经营合同享有完全的自主经营权。（5）组建项目公司的中标单位具有相应的施工资质，除主要材料、设备、专题咨询等，不再进行施工招标，但项目公司的施工、监理、质量管理、安全管理、竣工验收等应严格执行中国和湖南省相关的强制性标准，并接受政府的监督、检查。
2、实行“保底式”的收益保障机制
综合考虑水库投资回报率，为确保实现合作共赢和发挥项目应有的社会和经济效益，莽山水库PPP项目采取了“保底式”的收益保障机制，具体包括：（1）县政府承诺城镇供水出库水费和农业灌溉出库水费收入不足时由县财政弥补，确保项目法人达到设计水平年（2025）年收入达到设计要求的5000万元（城镇供水出库水价0.75元/ m³，农业灌溉出库水价0.134元/ m³）。水费补贴由县人大常委会作出决议，列入县年度财政预算支出给予保障。（2）县政府承诺在县城规划区划出33多hm²城镇开发土地用于对政府投入及灌溉、供水出库水费的担保。（3）将40年的水库库区旅游开发权益同期授予项目法人，构建综合经营保障机制。
莽山水库PPP项目的具体操作模式和收益机制是莽山水库项目在采用PPP模式投资建设时的两个亮点和可资借鉴之处。
1、关于莽山水库PPP项目的具体操作模式
现代大型水利工程，很多具有综合开发治理的特点，属于综合利用水利枢纽工程，它往往兼顾了所在流域的防洪、灌溉、发电、通航、河道治理和跨流域的引水或调水，有时甚至还包括养殖、给水或其它开发目标。综合利用水利枢纽项目具有以下特征：1、综合利用水利枢纽项目整体经济性较低，外部效应大，一般属于准公益性项目。综合利用水利枢纽项目兼具公益性和经营性，通常经营性收益难以覆盖公益性投资，枢纽整体盈利能力较低，属于准公益性项目。2、综合利用水利枢纽项目技术内部依赖性强，工程实体物理界面难以区分。如综合利用水利枢纽中防洪与发电（供水）设施的运行管理相互依存，需要统一调度运行；从工程实体上看，尤其是对于采用河床式电站形式的枢纽，防洪和发电（供水）设施一体化，不存在明显的物理界面，施工组织和建设管理相互交织，难以彻底分离。3、综合利用水利枢纽投资规模较大，资金需求量大。若仅仅依赖枢纽工程本身的收益，一方面难以吸引社会资本参与，另一方面对社会资本资金实力和风险承担能力要求甚高，需要政府的支持和补贴。通过PPP模式投资建设综合利用水利枢纽项目时，常见的操作模式有以下几种：
（1）采取枢纽整体BOT模式（即建设—运营—移交）或BT模式（即建设—移交），但在该种操作模式下，为满足社会资本合理的投资回报，则可能存在整体BOT模式下政府补贴资金过大，满足融资要求的社会资本数量较小而无法形成有效竞争态势和整体BT模式下政府回购资金总额过大，增加政府未来财政压力的问题。山东省宁阳县引汶工程项目（财政部第二批PPP示范项目）所采用的PPP操作模式即属于该模式。宁阳县引汶工程项目位于宁阳县中北部，是集供水、灌溉和生态环境改善为一体的综合性水利项目，该项目包括东引汶灌区节水改造工程、月牙河水库除险加固工程、月牙河水厂建设项目、桑安口水库建设项目等7个子项目，通过改造干支渠及配套建筑、建设除险加固工程、梳挖增容水库、新建水厂水库等措施，充分利用自然径流水，减少地下水的开采量，提高水利设施供水能力，不仅服务于农业灌溉，还兼顾工业用水和城区生态环境用水。该项目采用打包组合的方式，将没有盈利能力的灌溉、水库等基础设施与盈利能力较强的水厂组合开发，吸引社会资本参与，项目总投资13.28亿元，由宁阳县国有资产管理局出资2.91亿元，山东鲁珠集团有限公司（社会资本方）出资4.37亿元，按照4：6的出资比例共同组建山东鲁鑫水务发展有限公司，吸引银行贷款6亿元，目前已同工商银行和农业银行达成贷款意向。
（2）将枢纽中的经营性设施和公益性设施适当分离，经营性设施采用“预授权性BOT模式”（即转让特许经营权，社会资本提前支付特许经营权费用于项目建设，项目建设管理主要由政府方组建的业主负责），而公益性设施采用政府投融资。此种操作模式下，虽然融资成本较低，但无法缓解政府投资资金缺口问题，政府仍然要投入巨额资金用于公益性设施的投资建设。江西峡江水利枢纽工程项目（国家发改委公布的13个PPP项目典型案例）所采用的PPP操作模式即属于该模式。江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式，中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。
（3）采用“BOT+BT”组合操作模式，即枢纽中的经营性设施采用BOT模式，由BOT项目投资人或项目公司负责经营性设施的投融资、施工和特许经营期内的运行管理，并享有经营性设施相应的收益权和承担相应的投资风险；公益性设施采用BT模式，建成后的公益性设施移交给政府，政府可自行运行管理或通过签署委托运行管理协议（即O&M Contract）委托第三方专业机构运行管理，从而实现降低融资成本、提高效率和精简机构的多重目的。湖南省宜章县莽山水库项目所采用的PPP操作模式即属于该组合操作模式，具体见下文分析。在“BOT+BT”组合操作模式下，从确保枢纽项目建设与运行管理整体协调性的要求出发，可以采用“BOT+BT+O&M”捆绑式招标，即政府与同一投资人或其组建的项目公司分别签署BOT和BT协议，负责经营性设施和公益性设施的融资建设，而公益性设施的运营管理也委托BOT项目公司负责。政府按BT和O&M协议有关条款支付BT回购款和公益性设施的运营管理费用（含酬金）；投资人按BOT协议，特许经营期满后将经营性设施（如电站、水厂）无偿移交给政府。在该组合操作模式之下，投资人不仅可获得发电（供水）收益，还可获得BT融资收益、运营管理酬金和施工承包利润，从而在有效竞争的情形下，投资人可能降低对枢纽经营性BOT项目的投资回报要求，即可提高特许经营权费的报价水平。
莽山水库项目属于综合利用水利枢纽工程，在采取PPP模式投资建设时，将该项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分，分别采取两种不同的模式建设经营管理：水库枢纽采取项目法人“投融资—建设—经营—移交”的模式，特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营，项目特许期内发电、供水及旅游开发等收益作为投资人的回报，特许经营期满后工程无偿移交县政府，特许经营期为44年（含建设期4年），该模式即为BOT模式；灌区骨干工程建设采取“建设—移交—付款”的模式，项目竣工后移交政府管理，工程款由县政府分3年按4：3：3偿还，偿还期利息按8.55%计息，该模式即为BT模式。即莽山水库PPP项目操作模式采取了“BOT+BT”的组合操作模式，对枢纽经营性设施采用BOT模式，由BOT项目投资人或项目公司负责经营性设施的投融资、施工和特许经营期内的运行管理，并享有经营性设施相应的收益权和承担相应的投资风险；公益性设施（灌区骨干工程）采用BT模式，建成后的公益性设施移交给政府方进行管理。政府按BT协议有关条款支付BT回购款；社会资本按BOT协议，在特许经营期内自主经营并享有经营收益（包括发电、供水及旅游开发等收益），特许经营期满后将经营性设施（电站）无偿移交给政府。社会资本不仅可以获得发电（供水）、旅游开发收益，还可以获得BT融资收益和施工承包利润（因组建项目公司的中标单位具有相应的施工资质，不再进行施工招标，施工由中标单位之一的广东水电二局股份有限公司负责，其中所包含的施工承包利润即归社会资本方所获得，也就是说，在莽山水库PPP项目社会资本方的招标实际上是采用了“两招”并“一招”的做法，大大节约了程序和时间成本）。
2、关于莽山水库PPP项目的收益机制
PPP项目中社会资本的收益机制主要体现为付费机制，在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：1、政府付费（Government Payment）。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品或服务的使用量和质量等要素。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。2、使用者付费（User Charges）。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。3、可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国PPP实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
付费机制关系到PPP项目的风险分配和收益回报，实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。不同PPP项目适合采用的付费机制可能完全不同，一般而言，在设置项目付费机制时需要遵循以下基本原则：既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。在设置付费机制时，通常需要考虑以下因素：1、项目产出是否可计量。PPP项目所提供的公共产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，决定了其是否可以采用使用量付费和绩效付费方式。因此，在一些公用设施类和公共服务类PPP项目中，如供热、污水处理等，需要事先明确这类项目产出的数量和质量是否可以计量以及计量的方法和标准，并将上述方法和标准在PPP项目合同中加以明确。2、适当的激励。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。3、灵活性。鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般需要设置一定的变更或调整机制。4、可融资性。对于需要由项目公司进行融资的PPP项目，在设置付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方的吸引力。5、财政承受能力。在多数PPP项目、尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估。
莽山水库PPP项目采用了“BOT+BT”组合操作模式，对其中社会资本通过BOT方式投资建设的水库枢纽部分，社会资本的收益主要是特许经营期内的经营收益，包括发电收入、供水收入、旅游开发收入，社会资本是通过该部分经营收益来收回其投资建设水库枢纽部分的成本并获得合理回报，社会资本通过BOT方式投资建设水库枢纽部分的收益机制属于“使用者费用”；对社会资本通过BT方式投资建设的灌区骨干工程部分，社会资本的收益主要是政府支付的回购款及融资收益，社会资本是通过政府支付的回购款及融资收益来收回其投资建设灌区骨干工程部分的成本并获得合理回报，社会资本通过BT方式投资建设灌区骨干工程部分的收益机制属于“政府付费”。因为在莽山水库PPP项目实施中采用了组合操作模式，社会资本的收益机制也是组合的，既有“使用者付费”，也有“政府付费”。同时，为了进一步保障社会资本方的合理回报，还约定了综合收益保障机制，具体包括：（1）保底收益，县政府承诺城镇供水出库水费和农业灌溉出库水费收入不足时由县财政弥补，且水费补贴由县人大常委会作出决议，列入县年度财政预算支出给予保障。（2）开发土地担保，县政府承诺在县城规划区划出33多hm²城镇开发土地用于对政府投入及灌溉、供水出库水费的担保。（3）授予旅游开发权益，将40年的水库库区旅游开发权益同期授予项目法人，构建综合经营保障机制。
尽管政府方和社会资本方在莽山水库PPP项目的具体合作机制方面具有上述亮点和可资借鉴之处，但也应看到的是，该项目从2013年1月即开展莽山水库项目法人公开招标工作，历时近两年进行了5次招投标，至2014年9月第五次招标才成功，充分表明了综合利用水利枢纽工程在引入社会资本投资建设上的困难。因此，在具体运用PPP模式投资建设水利工程，尤其是综合利用水利枢纽工程等重大水利工程过程中，政府方应当拓宽思路和创新思维，在现有法律法规规章规定的框架下，灵活运用（包括组合运用）各种操作模式和收益保障机制，充分保障社会资本的投资收益和合理回报，只有如此，才能真正吸引社会资本放心大胆地投资建设水利工程，保障和促进水利工程投资建设的健康可持续发展。
◎【建纬观点】PPP热播： 发改委2231号文《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》解读