农村土地承包权退出改革为何迟迟难以破题？

近日，农村承包地退出问题再次成为热点。起因是，农业农村部答复全国人大代表建议时表示，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制。现有的农村土地承包格局，是上世纪90年代“二轮”承包时确立的。当时中国的城市化率刚刚超过30%，绝大多数人口仍然被束缚在土地上。今天，中国城市化率已经接近64%，农业就业份额已经降低到25%以下；如果进一步考虑生产集中度水平，在农业从业人员中，占比不超过5%的专业农户承担了超过50%的产能，而且这一产能集中趋势正日益加深。上述现象反映出的一个特征化事实是：现有的土地承包格局已经与真实的土地经营格局出现了严重的错置。这是启动进城农户承包地退出改革的现实依据。一、政策历程所谓农村承包地退出，本质上退出的是农村土地承包权。而这项权利，实际是从农村集体经济组织成员权转化而来的。同样性质的，还有农村宅基地资格权和集体资产股权等农村权益。农村土地承包权等各项农村权益的退出并不是一项新政策，此项改革已经讨论了很长时间。2015年，党的十八届五中全会明确，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。2016年，农村土地“三权分置”改革启动，明确提出要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。2018年修订的《农村土地承包法》规定，承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包经营权交回发包方。2021年新修订的《土地管理法实施条例》规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。除上述政策规定外，有关部门已在多个地区组织开展了多轮改革试点。2014年，第二批农村改革试验区中的四川省成都市、重庆市梁平县、四川省内江市市中区等三地开展了“农村土地承包经营权自愿有偿退出”试验。此后几年间，农业农村部又陆续组织上海、山东、宁夏、湖北等地的部分县（市区），开展了农村土地承包权退出试点。2019年底，国家发展改革委等18部门印发的《国家城乡融合发展试验区改革方案》提出，建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，探索其向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。从这一部署来看，农村权益的“一揽子”退出将会成为未来改革的一个重要趋势。二、操作难题从改革提出，到一系列改革试点，农村土地承包权退出已经走过了六个年头，但此项改革仍未能充分破题。比如，此前在四川省成都市、重庆市梁平县、四川省内江市市中区三地开展的改革试点，由于种种原因难以深入。其中主要存在三方面问题：（1）试点地区普遍采取了“长期退出”模式，而非“永久退出”模式。所谓“长期退出”，是允许农户将“二轮”承包期内剩余期限的土地承包权退回村集体，但保留在下一轮土地承包时重新申请承包地的权利。这一改革思路具有明显的局限性，为“二轮”承包到期后各方的再次博弈留下了尾巴，因此推行起来并不顺畅。（2）试点中土地承包权只能退还村集体，而不允许农户之间进行转让。这一约束的直接结果就是退地补偿资金筹措困难，各地的补偿资金都是以财政垫付为主，同时辅之以集体经济组织自筹、银行融资等手段，不具有可持续性。《国家城乡融合发展试验区改革方案》中仍然延续了这一做法，即农村权益的退出对象仍然只能是农村集体，而不包括符合条件的其他农村集体经济组织成员。如果延续这一做法不加改变，资金问题仍然会是一个关键瓶颈，改革恐怕很难取得突破性进展。（3）试点中只对土地承包权退出进行了部署，未对宅基地资格权、集体资产股权的退出统筹作出安排。这使得原本应该整体推进的改革被人为割裂。《国家城乡融合发展试验区改革方案》已经改进了这一做法，对农村权益的“一揽子”退出作出了部署，不过目前尚未见到成熟经验。三、改革建议前面讲过，农村土地承包权、宅基地资格权、集体资产股权的背后，是农村集体经济组织成员权。从深层次讲，上述权利的退出，本质上是农村集体经济组织成员权的退出，这就涉及到农村集体所有制内在属性的更新。因为现行的农村土地集体所有制在民法框架中属于“总有制”，理论上是一种不可分割、不可解体、不可退出的集体制度。但要知道，严格意义的“总有制”，仅适用于简单社会的农业共同体，很难适应现代化经济体系的要求。因此，从全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的角度出发，需要对农村集体经济制度作出适应性变革，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行机制。只有明确了这一基础性认识，才能打破改革的意识形态束缚，从而在根本上破题农村权益退出改革。具体改革建议包括以下方面：（1）大胆探索农村权益“永久退出”机制。为避免土地承包关系的反复博弈，应当允许进城落户农民依法自愿有偿“永久退出”农村的各项权益。这个过程中，要把选择权交给农民，而非想当然地认为“农民会随意变卖土地”，因此必须“替民做主”。如果确实要采取一定的兜底措施，可以考虑给与农民一定的“反悔权”，即允许退出农村权益的进城落户农民在一定期限内以原有价格重新获得土地承包权或者其他权益，当然未必落实到原来的具体地块上面。（2）明确农村权益承接主体的资格范围。按照《农村土地承包法》的规定，承接退出的土地承包权的，既可以是农民所属的农村集体经济组织，也可以是本集体经济组织内的其他成员。从法律逻辑一致性的角度讲，宅地基资格权和集体资产股权也是同样道理。但在改革试点工作中，还是只允许将相关权利退还村集体，而未设计成员间“退出—承接”的具体机制，这意味着法律规定实际成了一种“空制度”。农业农村部在答复全国人大代表建议时强调要“明确退出承包地农户的主体资格”，实际从改革操作性层面讲，“明确承接主体的资格范围”同样重要。（3）建立农村权益退出改革的市场化框架。此项改革之所以长期难以破题，很重要的一点就是政府主导色彩浓厚，市场化机制未能建立起来。下一步改革中，要设计一套科学的市场化框架，推动农村权益“退出—承接”主体间的自主谈判和协商定价，政府主要发挥引导、监管和保障作用。农村改革40多年的经验表面，在一个市场化的框架下，农民会作出理性的选择。这个经验已成为颠扑不破的真理。[作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要研究领域为乡村治理、土地制度、农村改革，出版有《土地政治论》《直面中国种子问题》（主编）等。]