【京检云课堂2.0版】第25期：行政诉讼监督的基本问题（一）
编者按
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行政诉讼监督的基本问题
专题课程简介
行政诉讼监督是法律赋予检察机关一项重要监督职责，涉及对生效行政裁判、审判程序中审判人员违法行为、法院执行活动的监督三方面。该课程主要围绕上述内容进行讲授，共分三讲，第一讲是结合北京市检察机关办理生效裁判案件实践，介绍检察机关受理、审查生效行政裁判监督案件的基本制度规定；第二讲是围绕对审判人员违法行为和执行活动进行法律监督的基础理论、制度内容以及检察机关如何发挥职能作用等进行讲授；第三讲专门针对行政非诉执行监督的实践问题进行讲授，重点介绍内涵外延、监督原则等。
丛珊
北京市人民检察院第七检察部（行政诉讼监督部）检察官助理
行政生效裁判监督基本问题
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依据《行政诉讼法》九十三条第一款、第二款的规定，检察机关依法对法院的行政生效判决、裁定、调解书进行监督。当行政诉讼经过一审、二审、申请再审后，当事人对法院裁判结果仍然不服的，还可以来检察机关申请监督。近年来，北京市检察机关办理的生效裁判监督案件约占全部行政诉讼监督案件的百分之九十以上，且案件数量还在逐年递增。下面，我主要从检察机关对行政生效裁判监督案件的受理、审查和监督向大家介绍行政生效裁判监督的基本问题。
一、行政生效裁判监督案件的受理
（一）
当事人申请监督的条件
一是符合申请再审前置程序。即当事人在生效裁判作出后，于法定期限内向法院申请再审，法院驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定的情形。在以往的司法实践中，当事人从保护自身权利出发，对生效裁判往往同时向法院申请再审和向人民检察院申请监督，既浪费了司法资源，增加了诉讼成本，也影响了监督效果。为了更好的配置司法资源，《人民检察院行政诉讼监督规则》明确，对于生效裁判，当事人应当首先向人民法院申请再审，只有在人民法院驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定的情况下，才能向人民检察院申请监督。
二是当事人认为再审判决、裁定确有错误。这项规定，是为了弥补一次再审不足、自身纠错不力的缺憾，行政诉讼法在制度设计上为当事人提供的救济途径。
（二）
申请监督的期限
当事人申请监督应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起6个月内提出；对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，应当在再审申请审查期限届满之日起6个月内提出。且这6个月为不变期间，不适用中止、中断和延长的规定。在特殊情况下，这6个月的期限应当从当事人“知道或应当知道之日”起算，特殊情形主要包括：有新的证据，足以推翻再审判决、裁定，再审判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的，据以作出再审判决、裁定的法律文书被撤销或变更的。
（三）
检察机关不予受理的情形
当事人向人民检察院申请监督，有下列情形的，人民检察院不予受理：
? 首先，当事人的申请不符合再审申请前置程序的。一是当事人未向法院申请再审，或者申请再审超过法律规定的6个月的期限。二是法院正在对再审申请进行审查的，但无正当理由超过3个月未对再审申请作出裁定的除外；三是人民法院已经裁定再审且尚未审结的。人民法院已经裁定再审的案件，意味着再审程序已经启动，案件处于再审审理中，当事人应当在人民法院再审审结后，才能向检察院申请监督。
? 其次，当事人的申请不符合“一次申请”的原则。“一次申请”的原则首先是在民事诉讼法中确立的，行政诉讼监督中依然适用。即对于人民检察院已经审查终结作出决定的案件，当事人再次申请的，人民检察院均不予受理。同时，对于法院根据检察院的抗诉或再审检察建议所作的判决、裁定，当事人提出监督申请的，检察院也不予受理。但对于检察监督后法院作出的新的裁判，检察机关可以依职权决定是否需要跟进监督。
? 第三，即申请监督超过上述6个月法定期限的。
（四）
受理监督申请的级别和部门
对于行政诉讼监督案件的受理，《人民检察院行政诉讼监督规则》确立了两个原则：一是受理级别实行“同级受理为主，上级受理为辅”，即当事人提出监督申请的，由作出生效裁判的人民法院所在地的同级人民检察院受理，但同级人民检察院不依法受理的，当事人可以向上一级人民检察院申请监督。二是受理部门明确为人民检察院控告检察部门（机构改革后为检察管理监督部门），从而建立起了检察机关的统一对外窗口，保障和便利当事人提出监督申请。
（五）
申请监督需要提交的材料
主要包括监督申请书(监督申请书应当载明申请人与其他当事人的基本情况，申请监督的请求，申请监督的具体事实和理由)；当事人的身份证明；所有裁判文书复印件。其他证据材料。申请监督材料不齐全的，申请人应当在限定的期限内一次补齐，逾期未补齐的，视为撤回监督申请。
（六）
检察机关依职权监督
除当事人申请监督的情形，根据法律规定，符合条件的，检察机关应依职权进行监督，如检察机关发现行政案件损害国家利益或社会公益的。
二、行政生效裁判监督案件的审查
（一）
审查原则
案件受理后，由行政诉讼监督部门进行审查。检察机关对行政生效裁判进行监督，既要监督法院公正司法，还强调促进行政机关依法行政。因此，应遵循全面审查的原则，在审查行政诉讼监督案件时，不局限于当事人提出的监督申请范围和申请事项，而是对案件进行全面审查，既要审查被诉行政行为是否合法，又要审查人民法院的诉讼活动是否违反法律规定。
（二）
审查方式
常见的审查方式包括审查当事人提供的监督申请材料、调取原审法院的审判卷宗、听取双方当事人的意见；符合条件的，检察人员会进行调查核实、向相关审判人员了解情况、组织相关当事人听证等。
（三）
审查期限
检察机关受理当事人申请监督的案件，应当在3个月内审查终结并作出决定，但是调卷、鉴定、评估、审计期间不计入办案期限。符合条件的，审查期限还可以延长或中止。
（四）
审查重点
主要审查是否存在下列情形，符合条件的，依法提出监督意见：一是不予立案或者驳回起诉确有错误的；二是有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；三是原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；四是原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；五是违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；六是原判决、裁定遗漏诉讼请求的；七是据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；八是审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
三、行政生效裁判的监督
（一）
提请抗诉和抗诉
抗诉是行政诉讼监督的一种最重要的监督手段，也是最具刚性监督效果的监督方式。依据法律规定，对于下列两类案件，检察机关通过抗诉的方式予以纠正，一是原判决、裁定适用法律、法规确有错误的，二是审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。这主要是由于对于法律适用问题，由上级人民法院纠正下级人民法院存在的适用法律问题更为适宜。如果审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为，从维护司法公正的角度考虑，由上级人民法院纠正更加合适。
抗诉案件在程序上的制度设计为“上级抗下级”。各级检察院受理案件后，发现生效裁判存在上述两类情形，不能直接向同级人民检察院提出抗诉，而是应该提请上一级人民检察院提出抗诉。抗诉的后果具有法定性，即人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定。
（二）
提出再审检察建议
再审检察建议是检察机关对同级人民法院确有错误，符合法定监督条件的生效裁判，以书面方式提出监督意见，建议人民法院启动再审程序的一种法定监督方式。除上述应当提出抗诉的两类情形，检察机关发现其他符合监督情形的，首先会考虑通过再审检察建议的方式进行监督。与抗诉不同，检察机关可以直接向同级人民法院发出再审检察建议，而不需要提请上级人民检察院。再审检察建议具有协商性、高效性等优点，但检察机关发出再审检察建议后，由法院决定是否采纳建议内容，不必然会启动再审程序。
（三）
不支持监督申请
近年来，北京市检察机关办理的生效裁判监督案件，绝大多数为不支持监督申请。对于这类案件，检察机关应注重及时向监督申请人做好释法说理工作。
（四）
终结审查
这主要是检察机关在审查中由于发生了法律及司法解释规定的某种特殊情形，使案件审查不可能进行下去或进行下去没有意义，且未发现其他应当监督的违法情形时，决定终结审查的程序，如申请监督的一方当事人死亡，没有继承人或者继承人放弃申请的情况。
（供稿：市院政治部宣传教育处、办公室、法律政策研究室、第七检察部（行政诉讼监督部））
（总第1799期）