技经观察 | 世界各国社交媒体管控经验及对我启示
本文梳理了世界各国针对社交媒体的监管经验，并基于此提出推动我国社交媒体健康发展的政策建议。
2019年8月，美国德克萨斯州埃尔帕索市和俄亥俄州代顿市发生两起大规模枪击案，至少31人在连续的袭击中丧生。由于枪手曾经事先在网络上发布极端仇恨内容，这一事件再度引发人们对于社交媒体所扮演社会角色的议论。如何有效监管社交媒体，也再度成为世界各国政府之关切。本文梳理了世界各国针对社交媒体的监管经验，并基于此提出推动我国社交媒体健康发展的政策建议。
社交媒体：庞大又脆弱的网络空间
近年来，全Facebook、Twitter等社交媒体巨头凭借庞大的用户群体、海量的用户数据、多样的传播方式，勾勒出一个网络“新世界”。社交媒体平台已成为最具影响力的互联网应用类型之一，社交媒体的发展正在改变信息传播格局，也深刻地影响着人们的生活、工作、学习和思维习惯。
随着人工智能技术应用不断推进，新闻传播的生产工具和生产方式也出现了巨大变化。新闻专业人员把控信息流的垄断地位被打破，传统媒体一直遵循的伦理价值，如客观公正、把关控制等，也被大量即时性用户生成的社交媒体内容遮蔽。人工智能的两大支柱：算法和大数据，已经多维度地渗透进新闻传播领域，特别是智能推荐算法作为两者的集成，已经对社交媒体平台上的信息传播造成了巨大的影响。
在这一背景下，社交媒体的广泛应用正在带来一系列社会问题，其快速便捷及影响范围广等特点成为宣传推广暴恐思想、发布假新闻、散布网络谣言、煽动网络暴力等聚合网络违法乱象的“集散地”，给国家安全、公众利益、社会稳定造成极大困扰。对此，世界各国和地区纷纷加强了对社交媒体的监管，主要依靠政府政策引导，加强立法规范与使用技术手段规制，其经验和方法给我推动社交媒体健康发展带来众多启示。
美国社交媒体监管措施
美国是社交媒体发展最早的国家，同时也是拥有全球用户最多的国家，其对社交媒体的监管形成了较为成熟的体系，主要通过政策规范、立法管理、技术监控等手段推动社交媒体的健康发展。
政府政策引导，加强行政规范
奥巴马在任期间，美国国土安全部设立“社交网络监控中心”，专门监控Facebook、Twitter等社交媒体信息。从2010年6月起，美国国土安全部分布在各地的指挥中心已开始对社交网站、网上公共论坛、博客、留言板等进行常规监控。除联邦政府外，美国各州也出台自己的相关规定，促进社交媒体的健康发展。美国哥伦比亚特区和49个州的司法部长达成跨州协议，对Facebook、Myspace等社交网站增设40多项安全限制，保护未成年用户远离网络色情和暴力等不良内容。
许多其他政府机构也制定了相应规则，规范社交媒体的使用。美国国防部规定：军人使用社交媒体时必须始终遵守《统一军事司法法典》，禁止评论、张贴或链接任何违背法典以及士兵准则的内容，即使不在岗，评论长官的负面内容或发表敏感信息都会依照法典给予惩罚;军官不得利用社交网络进行自我推广或获得经济收益，非政府机构若要求撰写博客，军官应与负责媒体的部门联系，不得为此接受费用;指挥官将继续防控网络攻击等恶意活动，捍卫军事行动、维护适当的带宽，确保士兵不得登陆含有黄色、赌博内容或与仇恨、犯罪相关的网站。联邦金融机构检查委员会(FFIEC) 也向受联邦政府监督的银行及某些非银行机构颁布《社交媒体：消费者风险管理指南》，要求证券保险和银行监管者采取类似的社交媒体规范措施。
2017年5月起，美国政府移民事务等部门将社交媒体上的信息作为批准移民和入籍申请的参考，要求申证人员提供近5年来的社交媒体档案，以及过去15年内的个人经历信息等，以防止潜在的恐怖分子进入美国。2017年9月，美国联邦政府公报发表了新规，呼吁在移民档案中增加“社交媒体名称、相关识别信息以及搜索结果”等条目。
2019年8月，白宫起草了一份要求美国联邦通信委员会(FCC)和联邦贸易委员会(FTC)在监管科技巨头公司涉嫌对其平台展开的审查工作发挥重要作用的行政命令。这项名为《保护美国人免受网络审查（Protecting Americans from Online Censorship）》的提案将帮助FCC对社交媒体网站制定规定其如何删除或压制内容的新规。之后，FTC将使用这些政策展开调查工作。
制定法律法规，完善立法管理
美国是世界上较早开始网络监管和治理的国家，早在1977年就制定了《联邦计算机系统保护法》。自1978年后，美国对其政策法规体系不断进行完善发展，美国国会及各政府部门先后通过了130多项法律和法规，如《联邦禁止利用电脑犯罪法》《电脑犯罪法》《电子通信隐私法》《网络舆情安全保护法》等，建立了比较全面、完善、成熟的网络内容监管法律体系。
“9·11事件”后，美国关于网络监管和治理的相关立法明显增加，2001年和2002年相继出台了《爱国者法案》和《国土安全法》，主要涉及限制和规范网络信息发布、传播、利用、打击恐怖主义和言论自由、网络舆论行为的犯罪制裁等活动的法律规范。2015年先后出台了《网络安全信息共享法案》《打击恐怖主义使用社交媒体法》，前者扩大了对网络的监管范围，允许私营企业将其用户信息与国土安全部共享，国土安全部有义务将其数据分享至所有相关政府机构，包括联邦调查局和国家安全局；后者评估激进社交媒体在美国发挥的作用，分析恐怖分子和组织使用社交媒体方式和趋势，分类评估恐怖分子和组织使用社交媒体发布内容的价值，以促进社交媒体安全发展。
通过技术手段，加强对社交媒体监管
如今在社交媒体管理实践中，单纯依靠政府引导与法律规范是不够的，还要积极依靠技术，形成以网治网、以技术管技术的管理格局。
2011年，美国提出了网络身份证国家战略，用以建设可信的网络身份标识生态系统。2012年美国政府出资2450万美元，由政府部门牵头研发网络身份验证系统。这种系统和中国网络实名认证的“前台自愿后台实名”要求不同，当用户登录Facebook、Twitter等网上账号时，用户不再使用前台昵称和密码结合的方式，而是使用统一的“网络身份证”。
美国情报部门和Allied Associates International（AAI）公司合作开发的一款名为Socio Spyder的特制监视软件，实质上是一款社交媒体数据收集器。它可以从社交网站中提取数据进行分析，并自动进行配置收集相关的贴子、Tweets、视频以及聊天记录，生成可供检索和绘制趋势图的数据库。
美国海关和移民服务机构使用由DARPA开发的“社交媒体监控平台”系统来手动监控入境访客，用来扫描非移民Visa签证入境者的社交媒体账号。
联邦调查局的下一代识别（NGI）系统，能够将数百万张照片汇集到中央联邦数据库，供所有政府机构访问。这个数据库具有集中统一的数据监控，强制性的生物特征身份跟踪功能，任何人被认为可疑时都将被该系统筛选和标记。
2019年8月，美国联邦调查局计划从Twitter、Instagram和Facebook等社交平台收集数据，以防范潜在的安全风险。FBI正在向第三方供应商寻求社交媒体早期警报工具，以预防枪击、不当舆论等恶性事件。FBI表示将从公众档案中收集姓名、图片和身份证，并将它们与其他来源的公开信息结合，使用标记特定关键字的算法检测，且将充分尊重公民自由和隐私。对于人工智能算法可能产生的误报，FBI表示威胁警报将由专门的团队处理，可以通过调整算法频率减小不利影响。
除政府之外，社交媒体运营商也在利用技术手段规范平台运营。2017年6月，Instagram推出自动评论过滤器，用以过滤垃圾消息，同时屏蔽内容和视频中的攻击性评论，这种自动评论过滤器可以自动清除英语、西班牙语、葡萄牙语、阿拉伯语、法语、德语、俄语、日语和汉语的垃圾消息。
欧盟社交媒体监管措施
欧盟在社交媒体的管控与治理方面，主要依靠政策规范与立法保障措施。
制定行为准则，规范社交媒体发展
2017年3月，欧洲消费者保护部门要求Facebook、谷歌母公司Alphabet和Twitter等美国社交媒体修改各自的服务条款，否则将面临罚金处罚。2017年9月，欧盟委员会针对Facebook、谷歌、Twitter及微软公布了自我管理指导原则，加强对恐怖或种族主义、煽动暴力仇恨等不当内容的把关，要求在线平台更积极预防、侦测及移除仇恨、暴力及恐怖主义相关内容，同时警告如果上述社群及网络业者未能符合要求，欧盟将立法强制执行，届时可能导致天价重罚。
欧盟委员会于2011年和2018年分别发布了《欧盟更安全的社交网络原则》（Safer Social Networking Principles for the EU）《反对虚假信息行为准则》 （Code of Practice against disinformation ）。《行为准则》适用于在线平台、社交网络、广告商和广告企业应对不当信息和虚假信息的在线传播。《行为准则》还要求签署方在如何评估准则实施有效性方面进行5条承诺，并在签署行为准则12个月内进行有效性评估。此外，还要求Facebook、Twitter、Google在欧盟委员会大选前每个月进行评估并提交评估报告。
立法推动社交媒体合法运营
欧盟于2018年5月起开始执行有史以来最严格的用户隐私保护法律——《通用数据保护法》（GDPR）。这套全面的规则旨在保护和规范个人信息的使用，设立了规则来协调整个欧洲的数据隐私法律，增强欧盟公民管理其个人数据的权利，并重塑整个地区的组织和企业在数字领域的运作方式。
GDPR取代了欧盟在1995年推出的欧盟个人资料《数据保护指令》（Data Protection Directive）95/46/EC，共有11章，包含了99条内容，涉及“数据主体”（居住在欧盟领土上的人）的权利，数据管理员和处理者的责任；将个人资料转移给第三国或国际组织；独立监督机构的行为；以及补救措施，责任和处罚的适用。该条例对互联网公司、社交媒体使用用户数据进行了严格规范，进一步保护公民数据权利。该条例规定用户有权要求互联网公司提供所采集个人资料的副本，这些数据必须易于理解，而且还应该以机器可读的格式显示，以便用户可以将其所有数据传输给服务提供商的竞争对手。用户可以要求更正任何不正确的数据，也可以要求删除整批数据。互联网公司有责任保护用户的数据安全。如果有任何数据被盗或在不知情的情况下与未经授权的组织共享，企业必须在72小时内通知所在国家政府数据监管机构。
《通用数据保护条例》第17条“被遗忘权”特别指出，当个人数据与收集处理的目的无关、数据主体不希望其数据被处理或数据控制者已没有正当理由保存该数据时，数据主体可随时要求收集其数据的企业或个人删除其个人数据。《通用数据保护条例》还加大了对违规行为的处罚力度，规定违规企业将面临高达全球营业额2%至4%的巨额罚款。
英国社交媒体监管措施
英国相关部门对于社交媒体的监管一直十分重视，主要方式为政策引导与立法规制。
政府政策引导，出台准则规制
2017年10月，英国政府发布《互联网安全战略绿皮书》，提出希望联合社会各界解决在线安全问题，其中也提出要制定跨大多数平台的保护在线安全的社交媒体行为准则。
2019年4月8日，英国内政部、英国文化、传媒和体育部发布了《在线社交媒体平台行为准则》和《网络危害白皮书》，提出了在线社交媒体平台需要遵守的4个原则，要求立法强化社交网络平台的自我监管，倡导社交媒体平台要承担在其平台上发布的不良言论的责任。《网络危害白皮书》针对所有允许用户自主创作并共享内容的网络公司，首次将政府对企业的监管行为具体化，同时量化了惩罚措施，坚决抵制在网上肆意散播谣言，发表涉及极端言论、虐童、恐袭和网络霸凌等照片和视频等行为。《白皮书》指出，英国政府将立法规定社交媒体公司应履行的法律义务，同时成立一个独立的监管机构，负责监管社交媒体的运行。该监管机构有权对违法的公司开出巨额罚单、关闭其网页，甚至追究公司高管的个人责任。
加强制定法律法规，立法管控社交媒体
英国在2012年制定了有关互联网监管的法律草案，明确指出政府拥有网络监管的权利，在必要时可以查看网民的互联网留言和电子邮件。2017年4月，英国通过了《数字经济法案》，规定了限制未成年人访问色情网站、加强数字知识产权保护等具体内容。2018年5月23日，英国正式通过新修订的《数据保护法2018》。该法取代实施了近二十年的《1998年数据保护法》，重新建立英国数据保护框架以促进GDPR在英国的有效落实，并在GDPR框架下对某些条款做出克减规定。同时，确保英国在脱欧之后与欧盟在个人数据保护方面保持一致，以促进英国与欧盟国家的数据流动。
俄罗斯社交媒体监管措施
俄罗斯政府有关部门实施了一系列卓有成效的政策措施来保护网民的合法权益,摒除虚假有害信息。
政府设置主管部门，实施有效监督
俄罗斯政府支持并保护互联网的自由,但同时明确强调互联网自由要以道德和法律为基础。俄罗斯各部门分工负责，加强对网络与社交媒体的监管。俄联邦安全总局主要负责对互联网上所有不良信息，特别是涉及俄国家安全的信息进行监控；媒体与文化管理局主要负责对传媒、信息和通信技术进行监管；俄内务部特种技术措施局具体负责网络安全，接受网民关于不良网络信息及程序的举报；俄内务部网络监控中心主要负责监控“推特”、“脸谱”等新兴媒体。
除了加强机构监管外,俄政府采取了有针对性的措施。一方面,加强对本国网络公司的管理。另一方面,俄政府还通过直接参股等形式加强对国际新兴媒体的监控。
完善法律制度，适应监管需要
《俄罗斯联邦宪法》把信息安全纳入了国家安全管理范围,在此基础上制定颁布了多项法律法规规范俄互联网行为。
2015年9月，俄罗斯出台了《个人数据保护法》，该法规定任何网络媒体收集、存储、处理俄罗斯公司或公民个人信息相关的数据，包括采集、积累和存储时，必须使用俄罗斯境内的服务器，以实现数据本地化。俄罗斯联邦通讯、信息技术和大众传媒监督局将对此进行监督。违法的公司将会被起诉，除此之外还将被处以最高达30万卢布的罚款。2017年美国互联网巨头领英就因违反该法而被俄罗斯通讯监管机构下令关停。
2019年3月，俄罗斯总统普京签署了禁止在互联网传播虚假新闻的新法令。新法禁止“以冒充可靠消息的方式，传播危害公民生命健康和财产安全，并对社会安全构成威胁的不实信息；以及干扰生活保障设施、运输基础设施、信贷机构以及能源、工业和通讯设施运行或导致以上设施停止运行的具有社会影响的虚假新闻”。依照法案，一旦发现假新闻等谣言，俄联邦总检察长或副总检察长应要求联邦电信、信息技术和大众传媒监管局“删帖”或限制访问来源方。法案还界定了传谣方应当承担的责任，授权监管方禁止假消息传播。
此外，普京还签署了一项相关法令，禁止民众在网络散播“假新闻”以及在网络发表明显“不尊重”国家的言论。新法规定，任何公开在线发布“公然不尊重社会、俄罗斯联邦官方的国家标志、俄联邦宪法以及行使国家权力机构”材料的个人，将被处以罚款或最高15天监禁。
2019年4月，俄罗斯联邦电信、信息技术和大众传媒监管局局长扎罗夫要求美国社交媒体网站Twitter和Facebook在法院规定的9个月时间内，将俄罗斯用户的网络数据库存储在位于俄罗斯境内的服务器中，否则将被屏蔽。
新加坡社交媒体监管措施
新加坡是推广互联网最早和互联网普及率最高的国家之一。在新加坡的互联网发展与管理中,政府一直处于主导地位。新加坡从互联网运作伊始,就制定了严格的管理制度,在加强行政规制的同时完善法律，促进社交媒体发展。
早在1996年,新加坡就颁布了《广播法》和《互联网操作规则》。两部法规是新加坡互联网管理的基础性法规。根据这两部法规,威胁公共安全和国家防务、动摇公众对执法部门信心、煽动和误导部分或全体公众、影响种族和宗教和谐以及宣扬色情暴力等都被规定为网站禁止播发的内容。
新加坡政府还将《国内安全法》《煽动法》和《维护宗教融合法》等传统法律,与《广播法》和《互联网操作规则》等互联网法规有机地结合起来,以有效地打击危害国家和社会安全的行为。
2019年5月，新加坡国会通过《防止网络假信息和网络操纵法案》，新法案将赋予政府更大的权力，可强制刊登假信息的个人或网络平台更正信息或撤下假新闻。不遵守规定的网络平台可被判罚款100万新元（约合500万元人民币）。此外，恶意散播假信息、企图损害新加坡公共利益的个人可被判处10年徒刑、罚款最高10万新元（约合50万元人民币）。为落实该法案，新加坡通讯及新闻部下属的资讯通信媒体发展局将专设办事处，在出现假信息时为相关领域的部长提供技术咨询，确保不同政府部门应对假信息时行动一致，并监督科技公司落实部长发出的更正或撤销假信息指示，以遏制网络假信息的传播。
加拿大社交媒体监管措施
加拿大对互联网的管理强调既要运用法律手段,更要引导主管机关培养从业者的自律性。
在互联网监管机构体系上加拿大坚持官方机构和民间机构并重,各负其责。官方机构包括加拿大皇家骑警、加拿大安全情报局、加拿大通信安全研究院、加拿大消费者事务局、加拿大网络事件反应中心等,而民间机构则主要包括加拿大标准委员会、加拿大网络运营商联合会等。
2019年5月，加拿大发布了全新的《数字宪章》（Digital Charter），旨在保护公民的在线权益，并加强对社交媒体平台的管理。加拿大总理特鲁多表示，该宪章将主要针对网络上的假新闻和仇恨言论问题，将捍卫言论自由、防范破坏选举和民主制度完整性的网络威胁和虚假信息；建立不会助长或传播仇恨、暴力极端主义或犯罪内容的数字平台，并对违反相关社媒法律和法规的行为给予明确惩罚。
各国社交媒体管控经验对我启示
目前，我国对社交媒体与网络的监管以政策引导为主，以法律规制为辅，正逐步建立起一套完备的管控体系。世界各国和各地区在社交媒体监管上的经验，也带给我们很多可以借鉴的启示。
进一步完善相关立法，健全社交媒体监管法律体系
立法是治理之本。近年来，我国相继出台了涉及网络安全和言论信息的法律法规，越来越注重对网络空间安全以及信息内容的规范，如2017年起实施的《网络安全法》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》，2018年颁布的《微博客信息服务管理规定》《具有舆论属性或社会动员能力的互联网信息服务安全评估规定》以及2019年5月发布的《数据安全管理办法（征求意见稿）》等。但目前，我国并未出台有关社交媒体的专项法律法条，对于社交媒体平台的管制亟需制定实施细则，为司法裁判提供可操作的法律规则。依据我国实际情况出台合适的法律、法规并依法管理，将管理措施合法化、正式化、规范化，使社交媒体监管有法可依，同时才能够为我国的社交媒体发展制定更具系统性、前瞻性的管理措施，营造良好的行业氛围。
多管齐下，建立共同监管机制
纵观各国对社交媒体的管理措施，其特点是多管齐下、分清主次、共同监管，如此可以有效兼顾多个方面的问题，同时也避免了由于权力过于集中而影响管理效果的问题。政府层面，需要高度重视社交媒体管控，将社交媒体作为战略资产对待。一是要规范和完善社交媒体管理立法体系，提升立法层次，扩大立法范围；二是要成立专门的社交媒体监督工作组，切实提升社交媒体管理可操作性。行业层面，需要注重依托行业组织制定与职业相关的社交媒体使用准则或指南，发挥行业组织作用，在行业组织职业道德和相关法律法规的基础上建设规范社交媒体使用指南，这既可保障从业者使用社交媒体的自由，又能突出职业特色、明确责任与义务。
提高社交媒体行业自律，提升用户自觉性
除了外部监管，内部自律也是管控社交媒体网络的一个重要手段。运营商是社交网站管控的主体，应提高企业内部管理能力，建立专门的社交媒体网络管理队伍主动监管内容，维护用户信息安全，并及时处理自身出现的问题。例如，Facebook在全球范围内雇有7500多名人工管理员，利用1400多页的规则手册，判断平台上的仇恨言论和假消息，对信息进行审查过滤。此外，有关部门也要加强对行业及用户的宣传教育，构建社交媒体道德规范体系，督促社交媒体用户形成自觉自律的良好氛围，引导正确的信息传播和组织方式。但这种自觉自律必须建立在有明确法律法规约束的基础上，否则只能流于松散。最后，应当重视公众监督的作用。社交媒体平台应当在显著位置设置便捷举报入口，方便平台用户发现不当言论时及时举报，便于第一时间处理，以维护网络平台的交流秩序与安全。
研究所简介
国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
地址：北京市海淀区小南庄20号楼A座
电话：010-82635522
微信：iite_er