从“以租代建”到“建办分离”
1.隐债和地产收紧背景下，地方政府如何打通财政、国资、金融，促进融资、基建、经济高质量发展和财力培育；
2.城投企业如何在完成地方政府任务的同时做大做强自己，通过市场化融资实现政府的施政目标；
3.银行和建企如何以专业能力获取政府业务，获得竞争优势。
在公立学校和公立医院供给缺口比较大、而地方政府财力又较为紧张的地区，兴起一种叫做“以租代建”的模式，即：政府不再投资建设学校和医院设施，而是由城投去建设，然后，由公立学校和医院租用，向城投支付租金。
疫情之后，暴露出公共医疗服务设施不足，亟需新建一批医院。由于财力不足，地方政府要求城投筹集资金建设医院设施，然后由公立医院租用。
“以租代建”模式的作用：
一是能够缓解财政一次性投入压力。“以租代建”模式下，财政部门逐年支付租赁费用或学位补贴，支付年限长达10年以上，可缓解财政一次性投入的压力；
二是增加城投、国企的收入，解决其持续发展问题；
三是能够保证医院学校的公办性质。
但是，“以租代建”模式下，城投国企建设学校医院是由政府安排进行的，医院学校都是预算管理的公益性单位，其租金支付的实际来源是政府财政资金，所以也有人认为，“以租代建”实际是政府延期付款变相融资，极易形成政府隐性债务。
其实，“以租代建”并不新鲜，几年前兴盛的“拨改租”与其十分相似。
“拨改租”模式首创于武汉市。武汉市政府于2013年6月21日公布《武汉市政府租用企业投资的城市基础设施项目管理工作暂行办法》。该文称：
“本办法所称政府租用企业投资城市基础设施项目，是指政府依法租用企业作为项目业主投资建设或购买的已建成、在建或者拟建的非经营性城市基础设施项目，主要包括市政道路、桥梁、隧道、地下综合管廊、生态基础设施、公共交通设施等项目”
“政府租用企业投资城市基础设施项目可采取“建设（购买）－租用－移交”的模式实施。即企业筹资建设或购买城市基础设施项目，市政府授权有关政府职能部门与企业签订相关租用合同，政府授权部门按照合同约定使用基础设施项目并支付租用费用。租用合同到期后企业按照合同约定向市政府移交建设或者购买的城市基础设施项目”
这种“政府租用企业投资城市基础设施项目”的模式被称为“拨改租”，意指政府不再拨款建设市政基础设施，而改为由企业筹资建设或购买已建成的基础设施，然后政府租用并向企业支付租金。
由于政府向企业支付租金后，形成企业的收入，在当年，被认为是通过市场化行为构建项目现金流，从而将非经营性项目转化为准经营性项目。有人撰文称：该模式改变了城市基础设施项目直接由财政资金投入的传统模式，有利于拓宽融资渠道，是对城市基础设施项目投融资模式的制度创新，是城市基础设施项目市场化改革的一种重要尝试.
“拨改租”在武汉并未做多少项目，后来被引入成都，做了不少项目。不过，到了2016年、2017年，这些模式都不抵政府购买服务模式好用，因而被弃之一旁。到了2017年6月1日，87号文《关于坚决制止以购买服务名义违法违规融资的通知》出台后，“拨改租”与政府购买服务一样，因合规性存在疑问，而逐渐式微。
“拨改租”或者“以租代建”到底合规不合规？
笔者认为，“拨改租”或者“以租代建”在操作不当的情况下，极易形成政府隐性债务。
我们先来看一下地方政府隐性债务的权威定义：
地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括： 1、地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务； 2、地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
这一定义的核心在于不能形成政府的具有固化性质的中长期支出责任。
“拨改租”或者“以租代建”模式下，政府租用的市政基础设施、乃至公立学校和医院，均为公益性项目，自身没有经营性收入，政府承诺支付的租金来源于财政资金；又由于期限均超过了3年中期财政规划，构成了政府的中长期支出责任；由于出租方是应政府要求建设，政府有长期租用责任，而以契约形式则固化了政府的支出责任。
“拨改租”或者“以租代建”模式下，所谓的社会资本，按照政府的安排，定向为公立学校医院搞基建，其融资易被定性为替政府融资。
由于这种刚性固化的政府中长期支出责任，穿透了当年财政预算乃至3年中期财政规划，又有突破预算管理从而形成隐性债务的之嫌。
那么，“拨改租”或者“以租代建”有没有可能不属于隐性债务呢？
在回答这个问题之前，我们先看一种情况：
一家国有企业，也可能是城投，它有房地产开发资质，已经开发过一些商业房产项目。它看好当地的写字楼市场，开发建成一个写字楼，公开向社会招商。这时候来了一个政府机构，要租下它的一部分面积做办公用，并向它支付租金。
请问：这种情况下，城投开发写字楼的贷款会不会形成政府的隐性债务？
你当然会说，这不会形成政府的隐性债务。因为，城投开发写字楼是市场行为，面向市场招租，只是来了一个政府租户而已。虽然政府租户支付的租金来源于财政拨款，但它仍然是城投的经营性收入。
我觉得你的看法是对的。这涉及到判断隐性债务的标准之一：项目是否由政府决策？
第二项标准是，项目是不是公益性项目？
公益性项目本身不产生收入，而企业是以营利为使命的，通常情况下，无法解释一个以营利为使命的企业为什么要去投资一个纯公益性项目。
提供基础设施和公共服务是政府的政治责任，公益性项目由政府决策上马，理应由政府承担支出责任，在固化的支出责任下，构成政府的隐性债务。
不过，项目是否为公益性项目，在不同的角度有不同的理解。比如，上述政府机构租用商业房产办公，政府机构本身没有经营性收入，但是城投开发这个商业地产是以经营为目的，政府机构也是按市场规则缴交租金的，政府机构缴交的租金构成了城投经营性收入。
同理，一个义务教育阶段的公立学校，学校自身没有任何经营性收入，肯定是纯公益性项目。但站在出租方的立场来看，如果建设一个学校建筑设施，有人愿意租用并支付租金，那么对于出租方来说，这就是一个有收入的项目。
第三项标准是：融资主体是不是纯平台，除了来自于政府的收入之外没有其他收入？
有人说，我这个企业，就是愿意干点不赚钱的公益事业，不行吗？可是你的钱全部来自于政府啊，你并没有自己的经营性项目和经营性资金，你哪有钱做公益呢？还不是政府的钱？
财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定：只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资。（财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委2017年4月26日联合发文）
这里“不得以财政性资金作为还款来源进行融资”是对“只承担公益性项目建设或运营任务”的融资平台的要求，因为这种平台没有经营性项目和经营性资金。
判断隐性债务的第四项标准是：项目的资金来源穿透看是财政资金。
这句话包含：项目的建设资金来源于财政资金；或以财政资金为还款来源进行的融资。
由于政府当期拿不出建设资金，只能采用“以租代建”的方式拉长付款周期，所以，这种模式下，关键是判断项目的还款来源是否来自于财政资金？
政府部门、义务教育阶段的公立学校，都没有经营性收入，他们支付的租金来源于政府的财政拨款，穿透看，城投是以财政资金作为还款来源进行的融资。
以文章开头所说的政府租户为例，虽然城投开发写字楼是市场行为，面向市场招租，政府租户按照市场价格支付租金，政府租户的租金可以视为城投的经营性收入。不过，由于政府租户的租金来源于财政资金，所以，仍有可能形成政府的隐性债务。
由于政府租户的租金来源于财政资金，政府对于租金具有中长期支付责任，从这个角度，也会形成政府的隐性债务。
但是，为什么你一开始不认为这是政府的隐性债务呢？
因为在潜意识里，你认为：政府租房办公的经费一定是预算保障的财政经常性支出。
由上分析，我们得出，“以租代建”“拨改租”等“政府租、城投建、银行贷”的模式，要防范和降低隐性债务风险，至少需要注意以下要点：
1、“政府租、城投建、银行贷”各方不应由政府统一安排，而是市场化行为。
2、企业自主建设项目，项目的立项在企业，未来资产不移交政府方。
3、建设项目的企业是有经营性收入的企业、出于经营目的建设项目。
4、政府有“建办分离”的政策。
所谓“建办分离”是指主管部门除了自建学校、医院设施之外，也可以在市场上寻求合适的资产租赁用于举办公立学校和医院。社会资本自行决策投资建设学校和医院设施，资产由社会资本持有，未来不移交政府，租金收益由社会资本享有。
5、政府具有固定资产租金支出预算，政府（医院学校）是在租金有保障的前提下去市场寻找租赁物。
6、控制政府的支出规模，政府的支出应当是既有财力范围内的经常性支出。