以财政绩效审计推动预算管理改革

为全面贯彻落实国务院关于深化预算管理制度改革，建立全面规范，公开透明的预算制度的要求，审计机关在财政预算执行审计中，应针对地方预算编制与执行工作中预算约束力不够，透明度不高，资金使用绩效偏低的问题，将审计重点向预算资金绩效扩展延伸，着眼于预算安排的科学性和财政资金使用的效率和效果，推动建立财政绩效考核机制。

一、财政预算编制与执行中存在的问题

（一）项目预算申报不规范，编制不科学。部门在申报预算时，往往没有设定科学的社会效益和经济效益评价指标。财政部门在审核、安排预算时，对预算的执行尚未制定详细、明确的监督、约束指标和制度，对项目支出执行，缺乏行之有效的监控手段和措施，造成一些领域财政资金效益低下、闲置沉淀、甚至损失浪费。

（二）部门预算编制不规范，执行缺乏刚性。一方面部门对本单位业务活动缺乏深入的了解，不重视基础资料的收集和整理，没有对历年的预算执行情况进行分析，预算资金安排与项目实际支出的需求匹配度不高；另一方面部门预算支出随意性较大，预算指标用途与实际支出内容相分离，严重削弱了预算执行的严肃性，弱化了部门预算的约束力。

(三）预算编制欠细化，资金调整随意。财政部门每年给人大汇报的预算草案仅仅只是分大类，按功能罗列的收支总数，导致财政预算草案“外行看不懂，内行看不清”。由于未严格执行预算申报要求和程序，项目资金安排没有明确的标准和依据等问题的存在，财政部门往往会利用年初未细化到主管部门和项目的代编预算，预留一定比例的切块资金，为各类临时性支出的追加和项目资金调整提供便利。

（四）在财政资金管理上重分配、轻管理，重支出、轻绩效。财政部门每年都会向人大汇报上年的预算执行情况和当年的预算草案，明确上年的钱都花在哪里，当年的财政支出如何分配，但对于财政支出的效益和效果，尚未形成完整的报告或文件，对于有无资金浪费、积压沉淀等情况关注不够，监管不严。

二、财政预算执行绩效审计的方法和重点

（一）关注预算编制、分配和管理的依据和程序。审计机关一方面要加强绩效目标审核，以预算分配前的绩效目标设定和上年的绩效评价为起点，审查项目的绩效目标设定是否科学合理、操作性强，是否符合政策要求；审查财政部门是否将部门的预算收支全部纳入了绩效管理；是否将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算同步批复下达。另一方面，要审查绩效评价工作开展情况，追踪绩效评价结果的运用。审计人员要通过审计分析、抽查复核等方式对绩效评价工作质量进行审查，关注绩效评价结果是否真实、科学，是否与预算编制、财政监督各环节相结合。

（二）关注部门和项目的整体绩效。财政预算执行绩效审计要区别于单一的专项资金审计，要扩展审计视野，着眼全局，从整体考虑资金的使用绩效。审计人员要建立“部门职责-工作活动-预算项目”的审计思路，以部门预算为主体，从与部门的行业、职责相关的政策和项目入手，衡量评价财政资金的分配、管理、使用和绩效。在评价部门整体绩效时，要保持与被审计单位的充分互动与有效沟通，充分听取被审计单位的意见，避免因政策理解不透彻，信息获取不全面而造成的审计风险。

（三）关注保障基本民生、提高社会基本福利水平的重点项目和领域。由于人员和时间有限，审计机关要围绕全面建成小康社会、保障和改善民生等党和国家的重大决策部署，进行重点审计。审查预算是否细化到项目或单位，预算安排是否保障重点支出和解决突出问题。要从绩效目标的设定、下达、运行、结果反馈的全过程，关注重点项目和领域落实国家重大政策的情况。要对照绩效目标检查项目资金支出产生的社会效益和经济效益，复核财政部门对重点项目和重要政策相关预算执行的财政评价工作开展情况，确保政策措施贯彻落实，财政资金高效使用。

（四）关注绩效评价与审计结果的应用。一方面，要审查财政部门是否将绩效评价结果，作为财政资金分配的重要参考依据，审查是否存在资金大量结余结转，仍安排同类预算的情况，是否存在绩效评价结果不佳，且重复安排资金的现象。另一方面，要关注绩效评价与审计结果是否与政府工作目标考核相结合；是否促进完善如以奖代补等预算分配的奖惩激励机制的建立；是否推动完善预算执行的监督体制。

总之，开展财政预算绩效审计，要提高站位，把握全局，不仅要揭示财政资金管理上的问题，更要从深层次查找体制机制上的不足，从而促进提高财政管理水平，助推预算绩效管理改革措施精准落地。