矿业权投资法律风险解析（上） —— 以竞买挂牌出让的建筑用砂岩矿采矿权项目为例
作者：高丽春 汤宏伟 孙世奇
序言
近年来，各类矿业权挂牌出让项目日益增多，投资人亦有较高的竞买能力，市场成交较为活跃，但在多数矿业权挂牌出让的项目中，投资人所承担的项目风险仍被设定为“不可预计风险”，既不符合自然科学的进步，更不符合鼓励投资人参与矿业权和法治化市场营商环境的发展。
笔者从矿业权法律服务经验出发，以竞买挂牌出让的建筑用砂岩矿采矿权项目为例，梳理、提炼以下的法律风险要点，以期最大限度降低矿业权项目投资的或然性风险，变“不可预计”为风险可控。
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一
“不可预计风险”——问题的由来
采矿权的“不可预计风险”，发端于采矿权人对探矿勘查风险和成果的承继，局限于自然科学的发展程度，常被认为是技术风险。当下，多数矿业权挂牌出让公告会申明矿业权投资存在“不可预计风险”。同时，矿业权出让人通常仅收取矿业权出让收益，而不承担竞买人在资源储量报告、新设采矿权、集体土地租赁、建设用地合规、环保合规、生态修复、政策变化等方面的风险或者费用，且不承诺附随义务。笔者认为，技术风险以外的法律风险日益凸显，甚至已经成为矿业权投资的主要风险，使矿业权的投资商业预期变得更加难以确定。
实践中，有的投资人因未及时提交矿产资源开发利用方案、矿山自然生态环境保护与治理方案、环境影响评价报告批准文件、营业执照等资料申请办理采矿权登记手续，被出让人解除《采矿权出让合同》（案例1[1]）；有的当事人未经自然资源主管部门批准所签订《租用地合同》，将土地作为非农用地，因违反《土地管理法》而合同无效（案例2[2]）；有的投资人未经批准占用土地修建建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，被自然资源局行政处罚，法院裁定“拆除行政相对人修建的建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，恢复土地原状”（案例3[3]）。
据笔者归纳，投资人在矿业权挂牌出让项目中的“不可预计风险”发端于实际开采的矿体规模、形态、资源储量、品位等与矿业权登记（详查报告记载）之间可能存在较大偏差，部分投资人（竞买人）在竞买前未对矿山、市场、法律及当地村委、村民、营商环境等进行详细调查，或者在成交后没有具体落地的实操办法。在缺乏政府方支持或保障的情况下，若仍对项目落地实操层面的风险预估不足，或者因资源储量报告、集体土地租赁、承包权及经营权补偿、地上物补偿、新设采矿权审批、建设项目审批、用地合规、环评、安全生产、道路运输、生态修复及补偿、政策变化影响等产生争议，或者受到行政处理而无法继续开采的，最终面临被出让人解除采矿权出让合同及或遭受重大经济损失的局面。
笔者认为，在现代自然科学发展的大背景下，以及法治化营商环境基本确立下，前述矿业权投资所涉“不可预计风险”多数可量化、可计算或可防控，通过必要的措施安排得以大幅降低。
二
在矿业权（含采矿权）挂牌出让项目中，竞得人（受让人）通常取得的是申领采矿权许可证的排他资格，并非实际获得采矿权或者采矿权许可
根据《国务院关于印发<矿产资源权益金制度改革方案>的通知》（国发〔2017〕29号）第二条[4]的规定：在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益，并全面实现矿业权竞争性出让；矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6；并结合《国土资源部关于完善地质找矿运行机制实现找矿重大突破的若干意见》（国土资规〔2016〕7号）第四条“地质找矿工作要充分发挥市场机制，积极鼓励社会各类投资主体参与矿产勘查，承担找矿风险、获得成果收益，坚持按照'谁投资，谁受益’的原则切实保护矿业权人的合法权益”的规定，可以进一步印证：矿业权出让人通过竞争性挂牌出让所取得的矿业权出让收益，仅包含了“探矿权勘探成果收益和采矿权价款”，而未包含“矿山地质环境治理恢复基金、土地复垦费以及环境、林业、工商、应急、交通、水利等政府机构规定的相关费用和税款”，从款项性质上表明了出让人所出让的仅为特定采矿权的排他采矿权利，或者说受让人取得的仅为获得采矿权许可证的排他资格，即获得采矿权许可证的排他资格并非实际获得采矿权许可。
三
采矿权人取得采矿许可证后，对于工程建设、矿山开采等所涉的土地管理、环境保护、安全生产等法律规定应当经过批准或者履行其他手续的，还应依法办理相关的行政审批、许可等
根据《矿产资源法实施细则》第六条[5]的规定，“采矿权”是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利；结合该细则第三十条[6]的规定：采矿权人有权按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；自行销售矿产品（国务院规定统一收购的矿产品除外）；在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；根据生产建设的需要依法取得土地使用权等，但法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。也就是说，即便采矿权人取得了采矿许可证，对于工程建设、矿山开采所涉及土地管理、环境保护、安全生产等法律规定应当经过批准或者履行其他手续的，还应依法办理相关的行政审批、许可等，而工程建设和矿山开采等实际所涉的行政审批和应当履行的其他手续门类众多，有些行政申请事项亦可能因政策变化而无法保证其持续获得批准，此点提示了投资人方面不但需要对法律有准确理解，还需要对政策有着前瞻性的预判。
四
投资人在竞买挂牌出让的矿业权之前，通常需要开展的五项工作
1、矿业权及建设、开采等条件调查（基础资料及现场踏勘，地质储量、品位及开采难度，详查勘探报告复核、矿区及配套设施建设，有无盗采、滥采、道路交通、矿区环境、地上物等）。
2、矿业权法律尽职调查（行政审批条件、当地村、小组协商意见及走访村民，土地租赁及或临时用地申请可行性，有无政府支持或保障，地方规定及营商环境等）。
3、商业调查（投资规模、生产规模、同业竞争、市场调查，环境保护、污染治理、生态修复方案及补偿金、费用预估，矿成品市场等）。
4、关联方调查。
5、企业投资人的内部合规、风险评估、投资评审。
五
新设采矿权的主要关注点：以新设建筑用砂岩矿采矿权为例
（一）新设采矿权登记申请条件与申报材料
1、新设采矿权登记申请一般应满足的受理条件包括：（1）采矿权申请人原则上应当为营利法人；（2）申请人具有与矿山建设规模相适应的技术和设备；（3）划定矿区范围已批复，并在有效预留期内；（4）申请登记的矿区范围原则上不与已设矿业权重叠（矿业权人属同一主体的除外），符合矿产资源规划和国家调控政策；（5）矿产资源开发利用方案经评审通过，环境影响评价报告、矿山地质环境保护与土地复垦方案已经相关主管部门组织评审通过并批复（备案）；（6）采矿权出让方式符合相关规定，涉及矿业权有偿处置的须已按规定完成处置；（7）涉外采矿权申请项目应征得军事部门同意，并符合国家关于外商投资的产业政策要求。
2、新设采矿权登记申请一般应提交的申报材料包括：（1）非油气采矿权新立申请登记书；（2）矿山开采设计或矿产资源开发利用方案及评审意见书（自备）；（3）环境影响评价报告（书、表）的批复文件（环境评价主管部门核发）；（4）矿业权出让收益（价款）已缴纳凭证或不需处置的意见（自备）；（5）地质勘查报告或矿产资源储量报告及其评审意见书、备案证明（有资质单位编制）；（6）矿山地质环境保护与土地复垦方案批复文件（自然资源部门核发）；（7）采矿权出让合同（自备）；（8）划定矿区范围批复文件（自然资源主管部门核发）；（9）个别地区要求矿山所在地县、辖区自然资源局出具的调查意见。
（二）对环境影响评价报告（书、表）的审批
1、以土砂石开采为例，采矿权项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021版）非金属矿采选业中的土砂石开采101（不含河道采砂项目），若涉及环境敏感区（包括：国家公园、自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护；除前述以外的生态保护红线管控范围，基本草原，重要水生生物的自然产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道，沙化土地封禁保护区），则应当按照环境影响报告书申请批复；非环境敏感区即其他情形则按照环境影响评价报告表申请批复。根据部分地区的环境影响评价文件分级审批管理办法，根据项目对环境造成的不良影响程度，分别由生态环境部、自治区生态环境厅、设区市行政审批部门依职权审批。
2、建设项目（非辐射类）环境影响报告书由行政审批部门书面审查。以广西为例，环评审查申请条件为：（1）符合环境保护相关法律法规。建设项目涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的区域的，应当符合国家有关法律法规关于该区域内建设项目环境管理的规定；（2）符合国家产业政策和清洁生产标准或者要求；（3）建设项目选址、选线、布局符合区域、流域规划、城市总体规划及有关规划环评；（4）项目所在区域环境质量满足相应环境功能区划和生态功能区划标准或要求；（5）拟采取的污染防治措施能确保污染物排放达到国家和地方规定的排放标准，满足污染物总量控制要求；涉及可能产生放射性污染的，拟采取的防治措施能有效预防和控制放射性污染；（6）公众参与符合环境影响评价公众参与相关规定要求；（7）拟采取的生态保护措施能有效预防和控制生态破坏。
（三）矿山地质环境保护与土地复垦方案批复文件
根据《矿产资源法》（2009修正）第十五条[7]的规定，设立矿山企业需由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查。结合自然资源部2019年7月24日实施的《矿山地质环境保护规定》第十二条[9]，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，报有批准权的自然资源主管部门批准。
根据某省级自然资源厅发布的《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制技术要求的通知》，《矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案》受理条件为：（1）属于省级自然资源厅审批登记发证采矿权提交的《矿山地质环境保护与土地复垦方案》；（2）提交的《矿山地质环境保护与土地复垦方案》符合《某省矿山地质环境保护与土地复垦方案编制技术要求》；办理材料：（1）矿山地质环境保护与土地复垦方案审定稿；（2）土地复垦三方监管协议；（3）缴交复垦基金及费用凭证。
根据原国土资源部（现自然资源部）《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制指南》，《矿山地质环境保护与土地复垦方案》应包含矿山基本情况、矿区基础信息、矿山地质环境影响和土地毁损评估、矿山地质环境治理与土地复垦可行性分析、矿山地质环境治理与土地复垦工程、矿山地质环境治理与土地复垦工作部署、经费估算与进度安排、保障措施与效益分析、结论与建议等内容。
下篇预告
上篇我们重点归纳了“不可预见风险”出处，从整体上提示了法律风险可能存在的环节，投资人在竞买挂牌出让的矿业权之前应进行的五项工作等。
下篇我们将重点探讨“矿业权挂牌出让项目的采矿用地”涉及的“采矿用地的国家政策趋势”“占用土地用途、土地利用现状以及规划等不同情形，采矿用地占用农用地、占用集体经营性建设用地、申请临时用地等应分别进行处理”“集体土地的特殊表决程序”；以及“配套设施建设”、“矿区开采、治理与修复”“场界噪声超标”“绿色矿山建设方案”“矿成品销售”“矿山地质环境恢复工程”、“征地拆迁及项目实施过程中的扰民、民扰”和“法治化营商环境保障”。
[注]
[1] 案例1：江西省高级人民法院在 (2018)赣行申210号案件的《行政裁定书》中认为，行政相对人提出的“出让人未及时提供《资源量地质报告》，故无法编制矿产资源开发利用方案等，导致逾期申请新设采矿权”无法成立。行政相对人在与出让人签订《采矿权出让合同》后，未按照合同约定时间提交矿产资源开发利用方案、矿山自然生态环境保护与治理方案、环境影响评价报告批准文件、营业执照等资料申请办理采矿权登记手续，且经催告后在合理期限内仍未提交，其行为已构成违约，故出让人解除《采矿权出让合同》符合法律规定。
[2] 案例2：云南省祥云县人民法院在(2020)云2923民初234号《民事判决书》中认为，原告未经自然资源主管部门批准，与被告签订《租用地合同》，约定将案涉土地用于非农生产（用于石场经营、堆放废弃砂石料），《租用地合同》因违反《土地管理法》而无效，土地恢复问题应由行政机关依法处理。
[3] 案例3：重庆市丰都县人民法院在(2020)渝0230行审61号案件的《行政裁定书》中认定，行政相对人未经批准占用土地修建建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，其行为违反了《土地管理法》第四十四条的规定，自然资源局根据《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》的规定，对其作出行政处罚决定：1.退还非法占用的土地，限7日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对非法占用土地按照每平米20元的标准并处罚款。故法院裁定：准予强制执行行政处罚决定第1项内容，即拆除行政相对人修建的建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，恢复土地原状；由丰都县人民政府组织实施。
[4] 国务院关于印发《矿产资源权益金制度改革方案》的通知（国发〔2017〕29号）二、主要措施
（一）在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益；以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定竞得人，并将其报价金额确定为矿业权出让收益。以协议方式出让的，矿业权出让收益按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。具体征收办法由财政部会同国土资源部另行制定。同时，加快推进矿业权出让制度改革，实现与矿产资源权益金制度有机衔接。全面实现矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，合理调整矿业权审批权限。
矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应，同时有效抑制私挖乱采、贱卖资源行为。
[5] 第六条：《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：
探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。
采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。
国家规定实行保护性开采的特定矿种，是指国务院根据国民经济建设和高科技发展的需要，以及资源稀缺、贵重程度确定的，由国务院有关主管部门按照国家计划批准开采的矿种。
国家规划矿区，是指国家根据建设规划和矿产资源规划，为建设大、中型矿山划定的矿产资源分布区域。
对国民经济具有重要价值的矿区，是指国家根据国民经济发展需要划定的，尚未列入国家建设规划的，储量大、质量好、具有开发前景的矿产资源保护区域。
[6] 《矿产资源法实施细则》第三十条：采矿权人享有下列权利：
（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；
（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；
（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；
（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；
（五）法律、法规规定的其他权利。
采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。
[7] 《矿产资源法》第十五条：设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。
[8] 《矿山地质环境保护规定》第十二条：采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，报有批准权的自然资源主管部门批准。
矿山地质环境保护与土地复垦方案应当包括下列内容：
（一）矿山基本情况；
（二）矿区基础信息；
（三）矿山地质环境影响和土地损毁评估；
（四）矿山地质环境治理与土地复垦可行性分析；
（五）矿山地质环境治理与土地复垦工程；
（六）矿山地质环境治理与土地复垦工作部署；
（七）经费估算与进度安排；
（八）保障措施与效益分析。
The End
作者简介
高丽春 律师
北京办公室 合伙人
业务领域：工程和项目开发, 诉讼仲裁, 破产清算和重整
特色行业类别：房地产与基础设施, 能源与自然资源, 文化娱乐产业
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北京办公室 公司业务部
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