巴西农业支持政策对我国的启示
摘 要：三农问题是关系国计民生的根本性问题, 中国的农产品目标价格改革仍处于摸索阶段, 因此有必要借鉴其他国家的先进经验。巴西与中国同为发展中农业大国, 其农业支持政策有许多值得中国借鉴的地方。本文介绍了巴西的农业信贷支持体系、农产品价格支持政策以及农业服务支持政策等相关农业支持政策并对其效果做了简要分析;另外, 本文还分析了巴西生产者支持水平、消费者支持水平、一般服务支持水平以及总体支持水平。最后通过对巴西农业支持政策的分析, 得出中国农业支持政策改革应该重视农业金融支持、加大小规模农户支持力度、建立完善的农业服务支持体系等启示。
2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会指出, “必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。国内学者在对中国的农业支持政策的研究建议中大都提出要吸取国外教训和借鉴国外先进经验。许多学者对美国的农业支持政策展开研究并提出对中国的启示 (武拉平和程杰, 2008;谭砚文和曾华盛, 2015;姚升和张宁, 2016) ;也有一些学者介绍了欧洲国家和日本的农业支持政策并对中国提出相应政策建议 (尹义坤和刘国斌, 2010;毛世平等, 2017) 。但值得指出的是, 中国作为世界上最大的发展中国家, 在农业政策改革摸索过程中固然要学习发达国家的先进经验, 同时更要吸取其他发展中农业大国的经验教训。巴西是南美洲面积最大、人口最多、经济实力最强的国家, 其地理位置优越、农业自然条件良好, 拥有世界第四大耕地面积。巴西政府为农业提供了有力的支持政策, 农业发展态势良好。2015年, 巴西农产品出口额占世界5.1%, 仅次于欧盟和美国, 中国是其农产品最大进口国。因此, 同为发展中农业大国, 巴西的农业支持政策对中国具有一定的借鉴意义。
一、巴西农业支持政策及其效果分析
(一) 巴西农业支持政策
巴西的农业支持政策主要包括农业信贷支持、农产品价格支持和农业服务支持。
1. 多样化的农业信贷支持体系。
巴西农业信贷支持体系具有巴西特色。巴西政府在认识到农业直接补贴政策和传统的最低价格保障制度存在的缺陷后, 开始优先考虑信贷政策。因而, 在进入21世纪后, 巴西农业信贷增长迅猛。根据信贷政策要求, 巴西各级银行对商业和小规模家庭农户给予不同的优惠贷款利率。巴西的商业贷款利率是17%, 而给小规模农户提供的优惠利率是2%-6%。该政策为了鼓励农户特别是小规模生产者和低收入农户发展农业生产, 以低于市场利率的水平发放贷款, 以期在提高农产品产量、保障粮食安全的同时提高农民收入。从1965年起, 巴西国家农村信用体系 (SNCR) 就已经开始对农户给予优惠利率贷款, 有的贷款利率甚至低于存款利率。截至2017年1月, 有589家金融机构加入到该信用体系。其中, 有49家为私人银行。表1列出了2015-2016生产年度巴西农业信贷支持主要项目。
2. 农产品价格支持政策。
巴西农产品价格支持政策由两部分构成, 即最低保障价格政策 (PGPM) 和食品采购计划 (PAA) 。
———最低保障价格政策。这是巴西从1966年就开始实施的一项重要惠农政策, 其目的是在市场价格下跌时保证农业生产者的稳定收入。该政策涵盖了范围广泛的农产品, 如大米、小麦、玉米、棉花、大豆等农作物以及一些区域农作物 (如木薯、剑麻) , 以及一些畜产品 (如牛奶、羊奶和蜂蜜等) 。在这些最低保证价格的基础上, 政府实施了几种价格支持机制, 包括政府直接购买 (AGF) ;批发商购买 (PEP) ;以及政府通过公开拍卖从农户手中购买远期合约 (COV) 等。除了这些方案外, 生产商者还会有各种减少利息的销售贷款, 使他们能够在预期市场价格较高的情况下暂停出售产品 (FPPG, FEPM和FEE) 。巴西国家食品供应公司 (CONAB) 为中等和小规模的养殖场提供了联邦政府收购计划 (AGF) , 为家庭农场提供了最低价格方案 (PGPAF) 。
———食品采购计划。这是巴西政府实施的一种消费者补贴。通过食品采购计划, 政府购买农民生产的食品, 并将其分发给个人和家庭, 以解决食品和营养不安全的状况。该计划主要用于国家学校膳食计划 (NSMP) , 并借此加强了地方和区域商业网络。2016年, 共计1.692亿美元的资金通过食品采购计划投资于公共采购。
3. 农业服务支持政策。
巴西的农业服务支持政策主要包括基础设施建设、保险政策、建立合作社以及国际合作政策。
薄弱的基础设施是阻碍农业经济发展的重要因素, 因此, 从20世纪90年代开始, 巴西政府就开始加大对农村的道路交通、农产品仓储和水利灌溉设施资金投入。1985年, 巴西在国际金融机构支持下投资43亿美元制定并实施了“东北部百万公顷灌溉计划”。2007年, 巴西政府又进一步制定了农村基础设施建设增长加速计划 (PAC) , 通过政府投资以及吸引私人资本, 投入13亿美元开展农村水利、供电、生物燃料管道以及与农业生产运输密切相关的公路、铁路等道路网络施工建设。
为了有效提高农民抵御农业生产风险、保障农民收入, 2004年, 巴西联邦政府颁布政令, 实施农业保险保费补贴计划 (PSR) 。为了鼓励农户参与该保险计划, 巴西政府规定投保农户享受优惠利率的农业贷款额度在原来基础上提高15%。保险费用由政府承担一半, 另一半在农业贷款中直接扣除, 从而在一定程度上缓解了农民在收获季节之前承担的保费压力。另外, 从1969年起, 巴西政府就开始逐步建立供销、渔业和农村电气化农村合作社, 为农民提供技术支持服务, 购置生产、仓储、运输设备, 改善农民生产生活条件。
(二) 农业支持政策效果
1. 积极效果。
巴西农业支持政策促进了农业发展, 耕地面积大量增加, 产量逐年提高。2013年, 巴西耕地面积达到7600万公顷, 而在20世纪60年代初仅为2211.8万公顷, 增幅达244%。2016年, 巴西咖啡、甘蔗、柑橘等农产品的产量高居世界首位。同时, 在这一年巴西农业出口额占总出口额的41.5% (2012年为35.6%) 。2015年, 巴西整个农业产业链 (包括农业投入以及加工和分配活动) 贡献了21.5%的GDP。另外, 巴西农业支持政策还促进了巴西农业的现代化进程。现在巴西有超过1/3的耕地实现了机械化操作, 其余耕地也都实现了半机械化, 这对于提高农业生产效率起到了巨大推动作用。
2. 消极效果。
首先, 巴西一直背负着外债压力, 因此在发展农业生产结构上更倾向于种植可以出口换取外汇的经济作物。巴西政府出台的支持政策大多鼓励经济作物的种植, 这就必然影响到种植粮食作物农户, 从而导致粮食种植人口流失。其次, 虽然巴西政府对小规模农业生产者在信贷方面有所倾斜, 但在实践中大农场主仍然是最大的信贷受益人群, 占农户比例不到10%的大农场主获得60%的农业贷款支持。最后, 巴西的农业基础设施薄弱, 至今仍是阻碍巴西农业进一步发展的瓶颈问题。尽管巴西实施了“东北部百万公顷灌溉计划”, 但效果并不显著。巴西中西部和东北部仍然深受干旱困扰。
二、对巴西农业支持水平的分析
目前用来分析农业支持水平的主流工具是OECD评价体系, 主要采用生产者支持估计值 (PSE) 来评价生产者支持水平, 消费者支持估计值 (CSE) 来评价消费者支持水平以及一般服务支持估计值 (GSSE) 来评价一般服务支持水平。
(一) 生产者支持水平分析
生产者支持估计值是由农业补贴政策引起的, 以农户农产品销售价格为标准计算, 表示从消费者和纳税人转移到农业生产者的货币价值量 (宗义湘等, 2011) 。在计算该货币价值量的时候, 不考虑农业补贴政策的性质、目标以及对农业生产和收入的影响。生产者支持估计百分比 (%PSE) 是生产者支持估计值的相对数, 反映该转移支付占农业总收入的比重。
从生产者支持估计值来看, 1995-1999年期间巴西的估计值均为负值, 其中1995年最低, 为-82.93亿美元。从总体趋势来看, 从1995-2011年期间巴西对生产者支持估计值总体呈现快速增长情况, 2011年达到峰值118.3187亿美元, 反映出政府对农业生产者的支持力度不断大大。2015年生产者支持估计值降到37.5779亿美元, 2016年回升到73.6229亿美元。这说明巴西政府对农业生产者支持总体回落。1995-1999年巴西的生产者支持估计百分比都为负值。其中, 1995年为最低值-17.9%。从2000年起, 生产者支持估计百分比都为正值 (2.5%-9%之间) , 其中, 2009年达到峰值8.99%, 之后不断回落, 2015年只有2.56%, 2016年回升到4.86%。这些变化反映出巴西政府对农业生产者支持水平已经由通过征税等方式掠夺改为支持。即便如此, 巴西的生产者支持水平不管是从估计值还是从百分比来看都比OECD成员国要低得多, OECD成员国的生产者支持水平1999年达到35.57%, 近六年维持在18%左右。
(二) 消费者支持水平分析
消费者支持估计值 (CSE) 是由农业补贴政策引起的, 以农户农产品销售价格为标准计算, 表示转移给农产品消费者手里的货币价值量。在计算该货币价值量的时候, 不考虑农业补贴政策的性质、目标以及对农业消费的影响。消费者支持估计百分比 (%CSE) 是消费者支持估计值的相对数, 反映该转移支付占农产品消费总额的比重。
从消费者支持估计值来看, 1995-1999年巴西都为正值, 1996年达到最高70.4465亿美元, 2000-2016年的17年内, 除个别年份 (2001年、2014年、2015年) 以外, 其他年份都为负值, 2009年最低为-30.0265亿美元。消费者支持估计百分比与消费者支持估计值相呼应, 1995-1999年的五年期间巴西农业都是正值 (6.5%以上) , 1996年达到峰值13.09%;从2000-2016年的17年内, 除个别年份 (2001年、2014年、2015年) 以外, 其他年份都为负值, 2009年为低谷-5.72%, 2016年为-1.81%。从消费者支持估计值和估计百分比可以看出, 巴西政府对消费支持的力度总体是逐步降低并逐渐稳定。OECD成员国的消费者支持估计百分比一直呈现增长态势, 近年来维持在-7%左右。巴西的消费者支持估计百分比与OECD成员国日益接近。
(三) 一般服务支持水平分析
一般服务支持估计值 (GSSE) , 是在不考虑农业政策的目的、性质以及对农业生产收入或者农产品消费的影响的前提下, 为农业提供一般性服务政策而产生的价值转移, 一般服务支持政策包括设立农业科研机构、建设农业基础设施、营销等等, 对农业发挥间接影响, 具有较强的外部性。一般服务支持估计百分比 (%GSSE) 是指在农业总体支持中一般服务支持所占比重, 该比值越高, 说明政府直接支持力度越小。
巴西的一般服务支持估计值呈现波浪形状, 1995-1998年间估计值都较高, 在30亿美元以上, 1999-2005年期间下滑到10多亿美元, 2006年起又逐渐上升, 2008-2014年期间估计值都较高, 2011年更是达到峰值41.5145亿美元。但是, 2015-2016年间却又下滑到10多亿美元。就一般服务支持估计百分比而言, 1995-1999年间波动很大, 1997年为-164.37%, 1998年暴增到205.82%, 1999年又剧降到-101.43%。这种剧烈变化一方面是一般服务支持投入的变化, 另一方面是由农业支持总量的变化造成的。从2000年起, 巴西一般服务支持估计百分比就稳定在20%-35%之间, 比OECD成员国 (12%-15%浮动) 略高。
(四) 总体支持水平分析
总体支持水平估计值 (TSE) 主要用来衡量农业支持政策实施以后纳税人和消费者给农业部门的年转移支付总和, 总体支持水平估计百分比 (%TSE) 是一国总体农业支持占国民生产总值GDP之比。
巴西农业总体支持水平估计值在1995-1997年、1999年为负值, 2000-2011年逐步提高, 2011年达到峰值179.7894亿美元, 之后回落, 2016年为106.5491亿美元。总体支持水平估计百分比在2009年达到峰值0.94%, 2000-2016年基本维持在0.5%-0.8%之间, 这与OECD成员国基本一致。
三、巴西农业支持政策对我国的启示
从1975年起, 巴西政府开始采用“农业优先”政策, 摒弃了以往的“以农养工”政策。自此以后, 农业得到较大扶持。虽然从2005年起, 巴西政府对农业的增持力度有所减弱, 但是农业支持政策对农业的发展仍然起了很大的促进作用。在我国, 为了解决三农问题, 政府出台了一系列农业价格补贴等支持政策。2004年, 中国政府开始实行农产品托市收购制度。托市收购制度促进了农业生产发展, 使得农产品产量连年增加, 农民收入有所增长, 但是该制度也引发了农产品价格扭曲和财政压力过大等弊端。为解决以上问题, 充分发挥市场形成价格的作用, 政府于2014年又在东北三省、内蒙古和新疆开展大豆、棉花目标价格改革试点工作。对于大豆、棉花目标价格改革试点近三年来的成效如何, 国内学者既给出正面评价, 肯定了大豆、棉花目标市场价格改革对缓解并扭转农产品价格扭曲、保障生产者收益方面的积极作用, 也提出不少问题。比如大豆、棉花目标价格补贴效率和水平仍存在不少改善余地 (张晶和王克, 2016) 、对减小财政压力作用不大 (武舜臣等, 2017) 等。巴西的信贷优惠、对中小农户的支持、合作社、基础设施建设、对农户的技术支持等支持政策对中国的农业改革都有一定的借鉴意义。
(一) 重视对农业生产者的金融支持
多样化的信贷支持体系在巴西的农业支持政策中占有重要地位。通过低利率的信贷支持, 农户可以在生产、仓储和销售等各环节都得到资金支持。中国可以研究和借鉴巴西的特色信贷支持体系, 一方面, 可以刺激农户从事农业的积极性;另一方面, 也可以通过转换原来的价格支持, 减少对市场价格的扭曲。长期以来, 我国重视对农产品和农业生产资料的价格支持, 却忽视了对农户可持续的农业生产经营的金融支持, 农产品政府库存增长, 市场价格受到扭曲。借鉴巴西的信贷支持政策, 有利于减少市场价格扭曲, 恢复市场的价格调节的基本功能。
(二) 加大对小规模农户的支持力度
巴西的农业支持政策重视对小规模农户的农业生产支持。与大农场主相比, 小规模农户不论是在信贷支持方面, 还是在最低保障价格等农业支持政策上都能得到更大优惠。中国有大量家庭收入低且耕地面积小的农户, 需要得到国家更多的资金及政策支持。在实现中国农业现代化的进程中, 小农户是不能被忽视的巨大群体。只有加大对小农户的支持力度, 促进农业生产全面发展的农民生活水平提高, 才能真正实现农业现代化和“中国梦”。
(三) 建立完善的农业服务支持体系
巴西的农业服务支持体系也有不少值得中国借鉴的地方。巴西的农业合作社引导农民采用新技术, 协助购买设备, 有效地帮助农民提高农业生产效率, 改善生活条件。同时, 巴西政府的农业保险政策对保障农民生产起了巨大促进作用。中国可以积极引导农户建立专业合作社和完善农业保险政策, 实现风险共担和利益共享;政府也可以通过提供科技服务和信息服务, 建立并完善农村生产性服务支持体系, 促进一二三产业有效融合。