当行政执法遇上民法典
文/杨鹏五
今年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，2021年1月1日起施行。这是新中国第一部以法典命名的法律，被誉为社会生活的百科全书。它的编纂与出台是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家，不断提升国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。
民法典共7编，1260条，是新中国截至目前体量最为庞大的法律。那么，民法典当中出现的诸多行政法规范，对依法行政特别是行政执法（本文所论述的“行政执法”为广义的“行政执法”）将产生怎么样的影响，又将对行政执法提出什么样的要求？
对行政执法的影响
一是对优化营商环境的影响。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》规定，营商环境是指市场主体在市场经济活动中涉及的体制机制性因素和条件。为了优化营商环境，民法典作出了相关规定：
在小微企业融资问题上，民法典通过认可流押和流质，认可可抵押财产可以转让，将应收账款进一步明确为“现有以及将有的应收账款”，为收费权担保提供了制度依据，禁止高利贷等方式，民法典进一步完善了担保物权制度，为优化营商环境提供了法治保障。政府部门在助力企业融资方面，应充分利用民法典的上述规定，降低企业融资成本、优化动产抵押融资，以金融助力小微企业的发展，为小微企业“获得信贷”提供法治保障。
在对行政登记的影响上，民法典对行政登记行为进行规范，为政府进一步提升行政效率提供法律依据。
《优化营商环境条例》巩固和深化了“放管服”改革成果，特别是明确国家严格控制新设行政许可并大力精简已有行政许可，推进“马上办、网上办、就近办”，优化行政许可服务，提高行政许可效率。
对市场监管部门的影响上：1．民法典规定了产权平等保护原则，市场监管部门应当对市场主体“一视同仁”。2．民法典规定了市场监管部门的申请清算义务。
二是对市域社会治理现代化的影响，即对基层治理的影响。
“十四五”时期经济社会发展主要目标是“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，那么，在基层治理方面，民法典提出了哪些要求？
首先，民法典对基层组织提出了社会治理要求。本文以村民委员会的法律义务和法律属性为例来论述。1．村民委员会应履行安全保障义务。2．监护人失联时，村委会应对被监护人提供临时生活照料。3．“封村”行为并不是行政应急措施（行政行为）的委托，也不是行政行为。
村民委员会、居民委员会、民政部门在十三五规划时期的基层治理方面发挥了巨大作用，民法典实施后，对民政部门和基层组织的要求会更高。
其次，民法典对公安机关执法的影响。
保护人民群众生命财产安全一直是人民警察的优良传统，这个传统最早可以回顾到上世纪50年代我国推行的“人民警察爱人民”运动。民法典规定了公安机关高空坠物责任人的查清义务（第1254条），公安机关收到遗失物后的通知及妥善保管义务（第314、315、316条），公安机关对自助行为的帮助义务（第1177条）等共11项义务，这些都是“发扬人民警察深入群众、服务社区的优良传统”在民法典立法上的体现。同时，民法典对公安机关的这些要求，对于公安机关完善社会治安防控体系也具有现实意义。
三是对突发公共事件应对的影响。1．在物权管理方面，结合疫情防控工作，民法典在征用组织、个人的不动产或者动产的事由中增加“疫情防控”；明确物业服务企业和业主应当执行或者配合政府依法实施的应急处置措施的相关责任和义务。2．在应急征用方面，民法典第117条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。
为弥补传染病防治法、突发事件应对法存在的立法缺陷，民法典及时作出了调整，将征收、征用的对象确定为不动产或者动产。
四是民法典完善了国家订货合同制度。民法典第494条规定，国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。
这也是因新冠肺炎疫情防控而催生的条款。那么，这条法律规定规范的是民事合同，还是行政合同呢？
首先，根据合同订立适用的法律以及是否产生行政法方面的权利义务来判断国家订货合同的性质。
其次，民事合同遵循“缔约至上”原则，行政合同遵循“行政优益权”原则。“缔约至上”要求合同双方非因法定或约定事由不得变更或者解除合同。“行政权益权”是指行政机关可以单方变更、解除行政协议，但这一行政行为的行使并不是无条件的，行政机关在变更、解除行政合同时对是否有法定职权、是否遵守法定程序、是否属于疫情警报解除等负有举证责任。
五是民法典完善了国家赔偿制度。国家赔偿法（2012版）规定了两种国家赔偿情形：行政赔偿、刑事赔偿；没有规定民事赔偿。
民法典增加了一种国家机关赔偿的方式，例如民法典第222条关于不动产登记的规定“当事人提供虚假材料申请登记，造成他人损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，造成他人损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”。
六是民法典新设的行政法规范（部分），除了前述民法典设立的行政法规范以外，民法典还在以下方面给行政机关设立了行政法方面的义务。
1．对劳动者及学生的性利益保护义务。2．对自然人的隐私及个人信息保密义务。
对行政执法的要求
要求一：行政执法人员应当具有私权意识。1．私权是指全部的民事主体所享有的全部的民事权利，私权的主体包括国家机关、村民委员会、企业、学校、自然人等任何组织和个人。举例来说，肖像权、名誉权属“人身权利”；物权、债权、居住权、继承权、劳动报酬属于“财产权利”；消费者权益、股东的股权属于“其他合法权益”。
2．“人格权”独立成编是民法典亮点。生命权强调生命尊严，比如火葬与土葬的讨论；身体权强调身体完整和行动自由包括自主决定身体捐赠的权利；隐私权强调私密空间、私密信息、私密部位的保护；肖像权在民法典颁布以前通常指人的正脸肖像，民法典规定为人的侧脸轮廓，包括足以识别的外部形象，眼镜、发型、服饰都包括在内。声音，比如网红带货大王李佳琦的声音，也纳入肖像权的外延保护范围。这些法律规定都是民法典很前沿很国际化的亮点。
3．正当防卫造成损害不承担民事责任。正当防卫首先是一项公民权，属于宪法权利，从鼓励见义勇为、弘扬社会主义核心价值观而由法律赋予公民的权利。2020年8月28日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部发布《正当防卫指导意见》，指出正当防卫必须是为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受不法侵害而采取的措施。
但是，正当防卫在民法上是一种免责事由，而不是一种民事权利。民法典规定：因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。
4．紧急避险不承担刑事责任。本文以江苏江阴醉驾送医案为例来进行说明。
某日深夜，妻子突发急病，因住在偏远乡村，醉酒丈夫陈某拨打120，被告知救护车要从别处调来，到达时间不能确定，醉酒丈夫陈某开车将妻子送往医院救治，被警方查获。检察机关以危险驾驶罪对陈某提起公诉。
江阴法院认为，陈某实施醉酒驾驶的行为，并没有危害社会公共安全的故意，反而具有使处于生命危险的妻子及时得到医治的良好动机。陈某的行为构成紧急避险，不负刑事责任。
在民事责任方面，民法典第182条规定，因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担民事责任。
要求二：行政执法应坚持“职权法定”原则。
职权法定是宪法所确立的国家机关公权力产生和运行的法则，要求“法定职责必须为，法无授权不可为”。
民法典对行政机关“不可为”的行为规定为如下几类：不得对非国家管控事务设定行政许可；不得代替业主处分物业权益；不得对市场价格设定强制标准；不得以行政权力插手民商事纠纷等。
要求三：行政执法还应当坚持“执法对象法定”原则。
以行政处罚的对象法定为例。
某市政府在对某医疗机构进行名称许可及诊疗范围的行政审批时，按“先照后证”审批规则，先由市场监管部门颁发《营业执照》许可“韩中美容公司”医疗机构设立，后卫生健康部门颁发《医疗机构执业许可证》许可“韩中美容公司张某某诊所”医疗机构执业。如果发生该医疗机构超诊疗范围的违法行为，是以“公司”还是以“诊所”为处罚对象？
本文认为，应以“韩中美容公司”作为处罚对象。
首先，在“先照后证”的程序中，行政机关的实施了两次行政许可，第一次是医疗机构设立许可，第二次是医疗机构执业许可。“韩中美容公司”医疗机构的身份在市场监管部门颁发《营业执照》时就确定了，卫生健康部门给其颁发《医疗机构执业许可证》属于执业许可。这相当于行政相对人的权利能力和行为能力的分别获得。
其次，虽然名称不同，但“公司”和“诊所”是同一家医疗机构，卫生健康部门之所以在颁发《医疗机构执业许可证》时同意韩中公司缀以“张某某诊所”的名称，是出于医疗机构名称识别登记的法律要求。《医疗机构管理条例实施细则》第41条第6项规定，企业设置的医疗机构的名称中应当含有设置单位名称。
要求四：行政执法不能触碰民法典划定的22道红线。
在民法典中，规定了“任何组织或者个人不能侵害（不得侵犯）”有22处，这相当于行政执法的22道红线，是行政执法不能触碰的。
简要概括，这22道红线是指民法典的下列条款：
第3条，民事主体的人身权利、财产权利、其他合法权益不得侵犯；第111条，自然人个人信息不得侵犯；第207条，国家、集体、私人物权不得侵犯；第242条，专属于国家所有的不动产和动产不能取得；第243条，不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费；第258条，国家所有的财产不得侵犯；第265条，集体所有的财产不得侵犯；第267条，私人的合法财产不得侵犯；第991条，人格权不得侵犯；第1002条，生命权不得侵犯；第1003条，身体权不得侵犯；第1004条，健康权不得侵犯；第1006条，不得强迫、欺骗、利诱捐献遗体、器官等；第1014条，姓名权或者名称权不得侵害；第1019条，肖像权不得侵犯；第1024条，名誉权不得侵犯；第1031条，荣誉权不得侵犯；第1032条、第1033条，隐私权不得侵害；第1046条，婚姻自由不得侵犯；第1071条，不得加以危害和歧视非婚生子女；第1151条，遗产不得侵犯；第1157条，不得侵害再婚一方有权处分所继承的财产。
要求五：行政执法应具有民事与行政的区分意识。
民法典第334条规定，土地承包经营权人未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。这里的批准，是指行政机关的行政许可，属于行政范畴，可能涉及的行政部门有自然资源和规划部门、住房城乡建设部门。
民法典第343条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，也需要经过批准。这里的批准，是指国有母公司或者国资部门的批准，是国有公司对国有财产的处分行为，属于民事范畴。
对行政机关的建议
民法典颁布以后，我国大规模的民事修法活动将会暂停一段时间，国家将有精力进行立法解释，比如说，民法典当中“法律、行政法规有规定的，依照其规定”这里具体指哪一部法律哪一条法律规定，应当用立法解释进行规定。
同时，民法典颁布实施后，政府部门应当把握以下三点：
1．加强民法典与行政法律规范（含规范性文件）的立法及制定衔接工作；
2．应制定国家机关各行政部门实施民法典的工作指引；
3．行政机关工作人员不仅要掌握民法典中的行政法条款，还要掌握民法典中纯粹的民事条款。
中国民法典是中国社会现代化的一个里程碑，中国法治不仅需要一部民法典，更需要一部权威的民法典。所谓权威，是指民法典具有不可撼动、不可逾越的地位和效力，任何组织或者个人都必须在其范围内活动。自然人如此，行政机关也应如此。
（作者系广西万铭律师事务所律师）