提示公务员高参——无内涵,不参阅!
►此文为公务员高参（ID：igongwuyuan）的老朋友、特约撰稿人元蓝对农村水利工程历史和现状的深度剖析。
元蓝在基层当过副镇长，后来辞职出国攻读博士学位，现在已回国发展。
M村是我父亲出生和成长的村庄，我的爷爷一辈子都生活在那里。我儿时（上世纪90年代）每年暑假会回到爷爷家小住一段时间，小伙伴们会约我一起去钓鱼桌虾，记得那个时候很多妇女会在塘堰里面洗衣服淘米，小水沟里面还可以捉到小鱼小虾，水质也是较为清澈的。但是到了2000年以后，我再回到M村以后，发生了很大的变化......
M村位于鄂西南地区S市的南部，北临长江，背靠武陵山余脉，由一条跨省的河流在山脉落差处冲积而成，地形是沉积性的平原，气候为亚热带季风气候区，年平均降雨量1200-1300mm，四季分明，雨量充沛，以农林渔业为主要产业，水稻和棉花是其主要的经济作物，最近些年开始了水果种植。因而，水利工程对于M村而言有着十分重要的作用。M村是我父亲出生和成长的村庄，我的爷爷一辈子都生活在那里，后来父亲因为参军并复员转业到了城镇，这个村他便很少回去，所以我儿时对于它的记忆是很模糊的。后来，虽然自己考上大学不断在国内国外城市求学，然而对于这个村庄似乎留有一些特殊的温度；一是每年春节我们都会回到这个村庄祭祖，告诫子孙后代勿忘本；二者还有很多叔伯仍旧居住在那里，每年父辈们聚会聊天还会聊起村里的家务事，所以这个村庄的轮廓开始逐渐清晰起来。后来，我参加了工作在外省的一个镇担任副镇长的工作，每年春节或者探亲假回家我仍喜欢回到这个村里看一看年老的叔伯，走一走转一转，问一问村里的情况。我当时主要的目的一个是观察一下湖北农村的发展情况，二者我作为一个出了校门就进了机关门的干部，我对基层的生产生活实际其实是缺乏了解的，我很想以我家乡的这个村的为参照，为自己在基层的管理工作打开局面。在2020年的春夏季，因为疫情管控的原因，我得以常在家近距离的去了解父亲所在的这个村的风土人情。我找村干部查询到，M村目前有1300多户居民，共计5800人多的人口，这个人口规模在W镇都是大村的规模，最近几年因为村的大部分区域划入新开发的旅游区，加之毗邻镇中心，所以最近几年村的经济社会生活状况发展的较快，当然这个的改变我是很乐意看到的。村干部很热情的带我参观了村里的党群活动中心和几处居民点，也跟我讲解了该村农村水利工程的现状及遇到的问题，希望我能发挥知识分子的作用给村里做些贡献。当然，我目前除了做一些科研工作之外，貌似很难给村里做些啥贡献。
建国初的农业，面临的最大问题是江河水患肆虐。全国大大小小上千条河流，每年都会发生多场洪水泛滥，河堤决口，洪水淹没和冲毁良田，村庄房屋倒塌，百姓流离失所，甚至家破人亡等，成为广大人民群众的最大祸患，我相信那个时候村里的百姓也都在死亡线上苦苦挣扎。毛泽东同志建国初期就认识到水利建设的重要性，一是可以抗旱，二是可以防洪排涝，三是可以改良低洼易涝的盐碱地；并提出了“水利是农业的命脉”的名言。我国上世纪50到70年代的大中型水利建设热潮，而针对M村地处长江中游的蓄洪区内，夏季降水量大且集中，很容易造成洪涝灾害，所以农田水利工程的主要作用应该就是防治洪涝灾害和农田灌溉，还有就是居民的日常生活用水。通过询问村里的老人们得知，上世纪50-70年代间是村里农田水利建设的，在党和政府的号召下，在那个火红的年代，村里的青壮年们都开始如火如荼的开展农田水利建设。
在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，尤其是那个时期农村是人民公社的生产队模式，村民们都是按照集体组织的形式开展劳动。每个小组或者居民点都会开挖一个大的池塘（湖北方言成为堰塘，一般也就三四亩土地的面积，大点的会有十多亩），再就是开挖沟渠，用沟渠链接每一个池塘和农田，部分成片的水田还会设立一个小型的泵站，作为水田供水的动力设备。沟渠也分小渠和大渠，小渠就是村集体自己建设和管理的，给排水主要来自于村的自然塘堰，而大渠是链接水库、湖泊的大中型农田灌溉设施，它的管理权限在于县一级的水利局，一般是保障主要粮棉油产地的农田用水。老人们说目前现存的这个沟渠堰塘基本上是上世界60-70年代就修好了，尽管现在看起来有些衰败，但是至今这些水利设施仍就发挥着它们的光荣使命。
只可惜三十多年来我国一直在吃那时的老本，自从80年代分田到户以后，沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了，国家的投资都被用于大江大河的治理，对农民最重要的沟塘渠堰却被忽视没人投资建设。所以这么多年下来，许多乡村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了，一到夏天雨季，就发生涝灾，一到春夏交替的旱季就无水可用，发生旱灾。自上世纪80年代初期以来，水利建设被忽视，一部分建好的水库和灌溉系统由于缺乏管理与资金投入而荒废；再加上市场化改革后，水利设施承包者短期逐利行为严重，大多将水利设施改作他途，与农业用水之间产生巨大矛盾；水利部门资本化现象严重，本来就有限的水利资金被投入工业领域，基层农田水利设施投入甚少；导致1990年代以来有效灌溉面积不断减少、成灾率不断上升、抗旱和抗洪能力不断下降。所以这么多年下来，许多乡村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了，一到夏天雨季，就发生涝灾，一到春夏交替的旱季就无水可用，发生旱灾。M村水利工程的大致是很符合当时的情况的，因为我儿时（上世纪90年代）每年暑假会回到爷爷家小住一段时间，小伙伴们会约我一起去钓鱼桌虾，那记得那个时候很多妇女会在塘堰里面洗衣服淘米，小水沟里面还可以捉到小鱼小虾，水质也是较为清澈的。但是到了2000年以后，笔者再回到M村以后，发生了很大的变化：一是村里开通了自来水，导致了村民基本不会再去塘堰取水，甚至开始随意往堰塘里倾倒垃圾，抛弃病死猪，各种浮游生物开始疯长，导致了堰塘的水质开始急剧恶化，到了2000年代后，沟塘渠堰基本快被遗忘了；二是田地抛荒，这一个背景就是农村劳动力的外出就业。八九十年代开始的南下打工潮也席卷了M村，大量的青壮年劳动力开始外出务工，原来分的责任田要不就是留给父母种植，如果父母年迈无法种植索性就抛荒。问其原因是因为九十年代过高的农业税和县乡提留，加之农产品的低价导致种田亏本，外出务工的工资远比种田要高。田地都不关紧要了，农田水利设施谁还去关心呢？三个是：农村集体组织的涣散，市场经济开始以后村组织很难像计划经济体制时代那样对村民进行管理，村民们有的外出经商，有的去外省打工，这直接导致了村集体的农村水利工程没有人去管护。比如：集体时代每年冬季生产大队都会组织每家每户出一个劳动力去清淤，把堰塘沟渠疏浚一边，以保证来年的水流通常，堰塘清澈。后来90年代后，村里再也组织不起来了，因为找不到人来公益的做这个事，即使是摊派有的人也愿意出这个工钱找人替也不愿意去做这个事，后果就是曾经水质清澈、维护良好的水塘与灌溉系统，由于无人组织，单户农民也无力修整河塘与灌溉系统，因此年久失修而积满淤泥，成为臭水沟或者完全干涸。
这个困境的产生原因是多方面的，改革开放以前，农田水利基本建设的主体就是集体(生产队、生产大队、人民公社)，其责任是明确的。实行联产承包制后，多数地区集体经济退出和瓦解，农田水利基本建设主体缺位和消失，1980年代后期，水利建设出现明显的滑坡。1990年代，国务院出台“两工”[ “两工”就是农民在农闲时出“义务工”与“积累工”。农村与防旱防涝密切相关的村边沟、塘、渠、堰等，过去都是由“两工”在发挥作用。农闲时由本村农民投工投劳进行维护，雨季来临时就可以让沟塘贮水，渠道排水，干旱时则可抽水浇灌。这样一个维系村庄农田水利建设的制度一直稳定运行了很多年，功勋卓著，对缺乏国家与政府投入的农田水利设施建设维护与完善发挥了极大的作用。]政策，政府和基层可以据此组织大规模农田水利建设，暂时掩盖了这一问题的严重性。2002年，国务院取消了“两工”制度，这对过去依赖于“两工”来维护的基层农田水利设施建设产生了严重的影响。随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投人与自己的预期收人的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。“两工”取消，乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。
县镇和农村今天面临的是，基层政权和管理体系的松弛与瓦解，而历来中国农村的水利组织、管理是与基层社会管理、基层政权紧密联系在一起的，在一些以灌溉、防洪为主要农事的地区，这些水利组织往往是农村社会和政权的维系纽带。如果脱离了基层政权，脱离基层社会组织去谈水体制的改革，就变成一个无根基的纯技术的问题。在目前中国的实情下，脱离政权和基层社会管理纽带，就没有真正的改革，也很难有农民自组织的水利，国家整体性的顶层设计与重视显得极为重要了。从2011年国家发布中央1号文件中《关于加快水利改革发展的决定》，对水利工作进行了全面部署。文件明确提出，要大兴农田水利建设，力争在5至10年内，从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。2018年水利部关于印发《深化农田水利改革的指导意见》的通知，笔者从湖北省水利厅的网站《湖北省水利发展“十三五”规划》查询到：加大农村河塘整治力度。针对农村河塘沟渠存在的水环境恶化问题，开展农村宜居水环境建设和农村清洁河道行动，以“引排顺畅、水源互济、灌溉保障、水清岸绿”为目标，通过对小河道、小河沟、小塘坝、小湖泊的清淤疏浚、岸坡整治等集中整治，建设生态河塘，完善农业灌溉排水体系，提高水源调配能力、防灾减灾能力、河湖保护能力，有效改善农村生活环境和河流生态。M村的农田水利工程逐步开始得到了一些修复，也慢慢引起了基层水利部门的重视。村干部告诉笔者，目前这样的现状是不行的，在不进行抢救性的修复，很多水利设施再过五到十年会完全瘫痪，问起解决的办法是怎样的。他认为村集体的资金是一个大问题，村里的水利工程既不是国家正式的水利工程，只是集体所有的农田水利不具有任何财政资金养护资格，所以村里无力承担这个清淤疏浚以及后续的管护问题。但是情况逐渐发生了变化，主要是上级的水利部分会拨付一点资金进行补助，让村里找工程人员维护好现有的水利工程；再次，村里针对一些渠沟也开展了一些疏浚，毕竟居住在这里，不希望看到洪涝灾害的发生。四、改变：进一步提升M村农村水利工程管护效用的建议
为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，建议国家拔出专门进行经费建小农水利工程，让那些村庄的农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。比如一个100人的村庄，给他2万元修改资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入可以用很多劳动力，因为这是为农民自己服务的，估计农民们都会很高兴，可以用少量的资金与更多的人力。比如每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，饮水与干旱问题等都有保障了。要缓解大面积灾害，国家财政必须对水利设施与农村灌溉系统大幅度增加投入，并加强政府的监管与落实，逐步修复与维护被荒废的水库与灌溉设施，恢复其夏（涝）季蓄水、冬（旱）季供水的功能。明确农民、农民合作组织和村集体组织作为小型农田水利项目建设和管护的主体单位。改变传统的“集体所有、集体收益、集体出资”管护模式，根据农田水利设施的规模、投资来源、现状和效益等情况，在做好资产评估的基础上，按照公开、公正、公平的原则，按照受益对象和范围，将财政投资形成的资产转为集体股权，或者量化为受益农户的股份。按照“谁受益、谁负责”的原则，通过分摊、公约或竞拍等方式将管护责任分解落实到项目受益村民、农民专业合作组织或承包经营单位。以承包确权为核心的小型农田水利设施管理制度改革，将小型农田水利设施的经营权承包到农户；村民“自选、自建、自管、自用”模式，由村集体申报农田水利项目和选举项目建设理事会，负责组织施工、材料采购、设备租赁和财务管理；用水户协会管护模式，成立农民用水协会，通过征收水费，组织管护农田水利设施；专业化管护队伍模式，水管单位推行管养分离，组成专业养护队；委托企业管护模式，涉农企业签订流转土地范围内小农水工程托管协议，在产权归集体的基础上管护流转土地范围内农田水利设施；合作社模式，建立水利专业合作社，服务农田水利建设和管护。
（本文系公务员高参原创，
