审计观察 | 国家审计的法律责任体系及其优化
审计法律法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，而审计法律责任是审计法律法规中不可缺少的重要内容之一。1982年宪法确立了国家审计制度，1985年出台的《 国务院关于审计工作的暂行规定》第十四条对国家审计的法律责任有了初步规定，1988年国务院发布的审计条例对审计法律责任进行了补充，直到1994年第八届全国人大常委会第九次会议通过的审计法中专章规定了法律责任，2006年修订的审计法完善了法律责任，2021年6月，第十三届全国人大常委会审议了审计法修正草案（ 简称“ 修正草案 ”）。修正草案扩展了审计范围，增加了对除政府投资建设项目外的其他重大公共工程项目、 国有资源、国有资产、公共资金等进行审计的规定，进一步增强了审计监督的独立性和公信力，对于保障国家审计职能的有效实施与发挥，推动审计法律法规的实施，加强审计监督，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，保障国民经济和社会持续健康发展具有重大意义。
法律责任的含义
责任从字面上理解有两层意思：一是指个人应该做的事，起源于自己的承诺、职业要求、道德规范、风俗习惯和法律法规等；二是指未完成或者应做之事完成得不好而应承担的不良后果甚至谴责或制裁。法律责任广义上是指任何组织和个人均负有的遵守法律及自觉维护法律尊严的义务；狭义上是指由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务。就目前国家审计法律责任的规定来看，国家审计法律责任属于狭义的法律责任。
审计是党和国家监督体系的重要组成部分。审计机关依法独立对国家重大政策措施贯彻落实情况，公共资金、国有资产、国有资源管理分配使用的真实合法效益，以及领导干部履行经济责任、自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计监督，具有独立性、强制性、权威性和综合性。具体来看，国家审计所依据的审计法律体系属于行政法，主要是调整审计监督关系，为审计机关开展审计监督提供制度保障，规范审计机关的权力运行。
新时代背景下，国家审计机关既是隶属于国务院的国家行政机构，同时也是党的工作部门，政治性是其鲜明时代特色，中央审计委员会的成立有效加强了党对审计工作的集中统一领导，因而在讨论国家审计的法律责任时必须和政治责任联系起来。法律责任必须有法律明文规定，政治责任则没有法律明文精确地表述。由于政治责任不仅是对政治责任主体政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察，因而考虑国家审计的法律责任时还需要同时兼顾政治责任。
国家审计的法律责任体系
制定法律责任制度的目的是保障法律义务的履行，就审计法律责任而言，它是 通过惩戒违反法律义务的审计法律行为，以实现维护国家财政经济秩序，提高公共资金、国有资产、国有资源的使用效益，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，保障经济社会持续健康发展。
国家审计法律责任主要是审计机关及其工作人员在审计监督工作过程中产生的相关法律责任，主要分为两种情况，一种是审计机关及审计人员或外聘的中介机构在审计时出现的因违法违规、过失、违反合同约定等应承担的法律责任；另一种是被审计单位因违法违规应承担的法律责任。
在法律层面，现行审计法第六章全章描述了审计法律责任。既规定了被审计单位违反审计法相关规定所应承担的责任，也规定了审计人员的审计法律责任，如第五十二条“ 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任 ”。行政法规中审计法实施条例也是专章规定，同样对被审计单位和审计机关人员违法违规情况进行了规定。涉及审计法律责任的部门规章包括审计署制定并颁发的规章，也包括其他部门发布的审计行政规章。部门规章多数不设立专门章节，而是按独立条文方式规定国家审计法律责任。涉及审计法律责任的地方性法规和政府规章数量较多，基本上都是以上位法为基准，根据本地需要对审计责任进行规定，主要涉及政府投资或建设审计、财政预算审计、离任审计等方面的审计责任。
在责任主体层面，审计法律责任对审计行为具有约束作用，行使审计权的审计单位和接受审计的被审计单位均为审计法律责任的主体。国家审计法律责任存在的前提是审计法律规范，产生于行使审计监督权力的过程中，尽管审计单位和被审计单位在审计过程中所处地位不同，但双方都有遵守相关审计法律法规的义务并享有一定权利，违反审计法律法规应承担相应法律责任，因此双方均为审计法律责任的主体。
审计法律责任的主体应该包括审计主体 ( 包括审计机关、审计组织及审计人员)、审计客体和委托者，具体分为三类。一是开展审计的人员，即实施审计的主体，如审计法实施条例第五十五条根据审计法规定了同样的内容，另增加了“审计人员违法违纪取得的财物，依法予以追缴、没收或责令退赔”的规定；二是被审计单位及相关党政领导干部，即接受审计的主体，这部分规定内容在现行的审计法律法规中较多；三是与审计法律规范有关的中间机构，如接受国家审计委托的社会中介机构和专业人员等，对他们的审计法律责任的规定目前存在于地方性审计法规中。
在法律责任层面，审计法律责任包括公法责任和私法责任。公法责任主要是指行政责任、刑事责任、诉讼责任、国家赔偿责任和违宪责任，私法责任主要是指民事责任。我国审计法律责任则主要追究行政责任，其次是刑事责任。行政责任是指公民或法人因违反行政法规定的事由而应承担的后果，主要包括行政机关及其工作人员的行政责任及行政相关人的行政责任。行政责任主要是承担一些制裁性责任，包括责令改正，通报批评，给予警告、没收、追缴或责令退赔违法所得等。刑事责任是指公民或法人因违反刑事法律而应承担的不利后果。刑事法律责任在审计法律法规体系中并没有详细赘述，未具体规定罪名和刑罚内容，审计法实施条例内容均列示“依法追究刑事责任”，需依据刑法规范定责处罚。另外，法律责任体系还应该包含民事法律责任，但是现行审计法对此有所缺失。而与之相反，社会审计 (注册会计师审计) 中的法律责任则主要强调民事法律责任，因为社会审计主要基于契约关系，所以审计民事法律责任是注册会计师在审计过程中因工作失误 ( 主要指虚假陈述 ) 造成他人财产损失而应承担的法律责任。
在法律归责方面，审计法律责任主要适用过错责任原则，即以存在主观过错为必要条件的法律责任，这是根据“无过错，即无责任”的原则认定的一种法律责任。现代法律注重权利主体权利平等与自由的保障，由此要求在承担责任时以行为人有过错为先决条件。审计法律责任的认定强调主观上的故意，如修正草案第五十八条“审计对象违反本法规定，有下列行为之一的，由审计机关责令改正，并可以要求其主要负责人督促改正”，就是要在被审计单位“拒绝、阻碍、拖延”时，有主观上的故意才可以归责。而国家审计机关及其工作人员是代表国家实施审计监督，并在业务上对内部审计和社会审计进行管理、指导和监督，属于行使行政职权的过程，因此在审计法律责任归责中也会适用无过错责任原则。无过错责任主要适用于职务或者职责上负有特定责任的组织或个人，是指不以主观过错的存在为必要条件而认定的责任。如审计机关和审计人员在审计过程中尽管严格按照审计程序和审计原则办事，仍有可能因未防住审计风险而出现失误，这时可能没有无过错行为却要承担无过错责任。
国家审计的法律责任体系优化
（一）均衡审计主体责任
从管理学的角度来说，科学有效的管理应该是权责相当，从某种程度看，权力的本质其实就是责任，任何一种权力都要有相对应的责任，这才符合民主制度的规律。我国现行的法律规范中用较大篇幅描述了被审计单位的法律责任，对审计机关和开展审计的相关人员承担法律责任的条文规定较简单。此弊端已 经有所显现，如在审计工作中，存在审计机关在行使审计职权的过程中对违规违法问题应发觉而未发觉、应披露而未披露、应处理而未处理的行为，而现有法律制度对此缺乏相关禁止性规定，缺少对责任执行的规范。
因此在强化审计机关和审计人员审计监督手段的同时，也应该对审计机关和审计人员的法律责任予以完善，使审计行为更加规范。
一是应该进一步细化审计机关及审计人员在履行审计监督权过程中的法律责任。对审计机关及审计人员的法律责任，应按产生的实际审计责任类型进行归责，完善相关机构和对应人员所应承担的责任，防止审计人员的审计监督权力与法律责任失衡，如审计机关一般审计人员的责任、审计小组组长的责任、审计组长的责任等，并按照具体责任人员的责任类型进行分门别类。
二是用严格的审计程序来约束审计机构和审计人员，规范审计机关和审计人员行使审计监督权的行为。细化审计程序，要做到审计全过程每一步都有标准可依，明确审计机关和审计人员不得从事影响依法独立行使审计监督权的活动。审计机关参与被审计单位的管理和决策，会造成对被审计单位既管又监的局面，影响其履行审计监督职责的独立性。提高审计人员运用法治思维和法治方式的能力，在审计过程中严格遵循审计程序，严格执行审计标准。明确审计人员的免责条款，对于恪守审计职业道德、按程序审计、如实报告审计结果的，可以视情况免于承担法律责任。
三是加强国家审计各流程或环节的质量监督或控制，完善法律监督环节。审计机关和审计人员接受监督的意义在于，促使审计机关和审计人员依法独立公正地进行审计监督，减小公权力行使的任意性和随意性，恪守审计监督权的边界。现行审计法律法规对此没有专门规定，但修正草案增加了相关内容，要求审计机关应该加强对审计人员执行公务和遵守法律情况的监督，督促审计人员依法履职尽责，审计机关和审计人员应当依法接受监督。
（二）增加民事法律责任
民法典已于2021年1月1日起正式施行，我国民事领域正式开启了法典化治理的“民法典时代”。国家审计机关履行职责、行使职权时必须清楚自身行为活动的范围和界限，开展工作要考虑民法典的规定，不能侵犯自然人、法人和非法人组织享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。随着审计监督手段的加强，大数据审计时代的到来，审计机关和审计人员掌握的数据信息增多，泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的风险也大大增加。民法典强调“自然人的个人信息受法律保护。任何组织或者个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全”。如果审计机关和审计人员在审计过程中出现了泄露个人信息的事件，除了应承担行政甚至刑事责任的同时，对于受到损失的单位和个人还应该承担民事赔偿责任。而在当前审计实务中虽然较少涉及人身权利方面的问题，但在政府购买社会服务中有关物权、财产权、经营权等民事法律要素较为常见，并且随着委托审计的发展，有关违约责任和侵权责任在审计实务中的应用范围将进一步扩大。
因此，应当探究在审计法等国家审计法律法规中留有民事法律接口，增加法律责任的民事法律责任部分，健全审计法律责任。具体来说，即当被审计单位及相关责任人员的违法违规行为给国家造成损失，在追究其行政法律责任的同时，应依法追究其民事赔偿责任，这样提高了其违法违规成本，且更合理公正；若国家审计机关及审计人员的违法违规行为给被审计单位造成损失，也应同时追究其行政法律责任和民事赔偿责任。
（三）完善法律救济途径
现行审计法第六章第四十八条对法律救济途径进行了规定，救济方式为政府裁决、行政复议与行政诉讼，而划分政府裁决与行政复议和行政诉讼的界限，实质上就落脚为划分审计的性质是财务收支还是财政收支。然而实践中存在难以准确界定争议事项归属财政收支还是财务收支的问题，审计机关之间、审计机关与被审计单位之间就适用哪种救济途径的认识可能不一致，造成有些本应适用政府裁决的争议选择了复议和诉讼，浪费有限的审计和司法资源，也不利于审计法律责任明确和承担。
因此需要重新设计救济途径，按单位类别分别规定其不服审计决定时的救济途径，克服现行审计法关于争议解决规定的缺陷，有利于提高明确责任和解决争议的效率，降低审计机关执法、司法机关司法的成本和审计对象的守法成本。此外，除审计决定外，审计报告、审计结果公告等审计行政文书，其中与被审计单位或相关负责人有利害关系的内容如审计评价也应纳入救济范围，如在经济责任审计和自然资源资产离任审计中，被审计人员也许更看重审计报告中的审计评价和审计认定的“责任”，若将审计报告排除在审计行政救济受案范围之外，显然对被审计人员权益保护不够充分。另外，审计机关在行使公告权的同时，有义务接受被审计单位和公众的监督，必须保障利益相关者相应的救济权利。（作者单位系审计署驻长春特派员办事处）
来源：《审计观察》杂志2021年第7期