Hillel Soifer | 历史制度主义与国家发展研究
文献来源：Hillel David Soifer，“The Development of State Capacity”，in Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti, and Adam Sheingate eds. The Oxford Handbook of Historical Institutionalism, Oxford University Press, 2016
作者简介：Hillel Soifer,天普大学（Temple University）政治学系副教授，研究兴趣包括国家能力（国家基础性权力是什么？）、拉美政治等，个人介绍见https://www.hillelsoifer.com/
国家发展研究与历史制度主义有很强的亲缘性。我们甚至可以认为，历史制度主义作为一种社会科学研究路径首先出现于学者们对于国家建构的研究。很多国家发展领域里的权威研究都系统的使用了诸如路径依赖、关键节点这样的概念。不过作者认为，国家发展研究在两个方面仍然有待于进一步利用历史制度主义加以分析：其一是对国家建构失败的研究，其二是对国家制度演化的研究。
国家建构的失败
学者们认为脆弱国家形成的一个因果路径是：由于相应条件的缺乏，国家领导人进行国家建设的动力不足。在关键节点理论中，这属于许可性条件（permissive condition)缺失而维持现状的情况。但是在关键节点理论中还有另一种可以用来解释脆弱国家成因的路径，那就是虽然形成了关键节点，但是导致相应结果发生的生成性条件（productive condition）却没有出现。作者认为思考国家建构失败一是要看社会行动者抵抗国家权威的能力，这种能力使得国家领导人难以达成预期的效果；二是要看国家内部多元行动者的复杂互动，国家内部的不协调也会削弱国家实现预期的能力。
社会抵抗和国家建构的失败
国家失败可能是社会上的反对派抵抗国家集中和拓展权力的结果。国家建构的努力可能会因为地方强人的反对而失败。地方强人会把国家权力视作对自己在当地霸权的挑战。米格代尔（Migdal 1988）就指出，“国家建构的命运要取决于社会关系结构：只有在那些社会控制碎片化的地方，国家建构才可能顺利推进。当社会上存在顽强、有韧性的组织时，国家建构的努力多半要付诸东流。”也有学者指出，那些非精英的社会群体同样会把国家权力的扩张视为一种威胁，并阻碍国家建构的行动。这种观点在斯科特（Scott 1998, 2009）的作品中得到了很好的阐释，斯科特发现，当国家干扰地方上的共同体和穷人们的生活方式时，往往会受到相应群体的反抗。
当然我们也要更全面的看待社会行动者在国家建构中的作用，以便于我们发现国家建构是在何时、为何失败。事实上我们可以看到，在国家建构的一些领域中，社会行动者是十分支持的。例如国家在推进代表、选举和公共行政方面就很少遭到社会的反抗。而那些提供公共产品的社会政策甚至常常来自于社会群体的要求。
国家建构的公共行政
许多学者已经开始探讨国家建构的成败是如何被国家自身所塑造的。这表明对于国家建构的解释从政策选择转移到了国家自身运转方面。要知道，国家并不是铁板一块。相反，国家由一套涵盖整个领土并渗入社会的行政网络构成。在这一网络当中的官员们具有一定程度的自主性，因此地方官员可能拥有与其上司不尽相同的利益。
有学者就提出国家政策执行的不匀整性就是由于地方行政体系的动机不同导致的（Lipsky 1980; Callaghy 1984)。地方行政体系的利益可能取决于他们对于庇护主义的依赖程度（Ertman 1997)，习惯法的重要程度（Young 1994; Lange 2009)，官僚体系的职业化程度（Evans and Rauch 1999），官员的训练和招募（Kaufman 1967），或者其他制度设计上的特征。此外，行政人员的身份也很重要。行政人员可能是来自地方共同体的授权，也可能经委任来自其他地域。一般而言，前者更有动机削弱中央政府国家建构的努力。
由此，我们发现，即便没有来自社会上的抵抗，国家内部结构的张力也会导致国家建构的失败。理解国家失败不仅仅要探讨国家领导人动机的决定性作用，更要把国家行政体系的执行放在中心位置加以思考。
国家的演化
学界围绕国家制度的设计和起源已经产生了一系列有价值的观点，但是对于国家的演化却缺乏探讨。不论是在国家能力的作用范围还是其核心功能的运用水平方面，学者们尤其缺乏对于国家能力变化发展的讨论。因此，我们应该进一步探索国家制度和国家能力之间的关系。
国家范围的扩张
国家的行动范围一直在扩张。蒂利（Tilly 1992, 112-121）认为原因主要有三：一是在国家与社会协商的过程中，国家为了实现收入的提取必须要在更大程度上满足社会的需求。二是从国家自主性的角度来看，国家官僚体系有自我膨胀的动机。第三点类似于前两点的结合，社会行动者会根据自己的需要而影响制度，而官员为了达成某种联盟可能会接受这种对制度塑造。
蒂利的论证说明，国家范围的扩张不是制度设计的结果而是多元行动者复杂协商的产物。而且，蒂利还强调了国家制度中行动者在塑造制度功能上的中心作用。这一观点与马洪尼（Mahoney）和西伦（Thelen）在制度变迁研究上的号召相一致，即从着眼于外生因素转向注重驱动制度变革的行动者。
和关注制度的具体规则不同，蒂利引导我们去思考制度的一系列功能。制度功能的扩展可能是通过几种不同类型的制度变革来实现，包括分层（新做法与旧做法的双轨制），漂移（现行规则所起作用的变化）或转换（改变现有规则的制定）。这就意味着我们的制度研究要从关注“制度是什么”转移到“制度在做什么（What they are to What they do）”。
国家能力的韧性
国家能力经常被界定为国家执行所选定的政策的能力，以及国家履行其核心功能如实现税收和安全的能力。然而，目前对于国家能力的测量都是基于其效用（output）的测量。例如汲取税收的能力，募兵的能力，所能提供的公共服务的水平来测量国家能力。这就带来了测量有效性上的问题：这些效用也许不一定反映了国家能力，可能只是反映了意愿。例如，国家可能因政治上的考虑而故意少征税。
根据效用来测量国家能力还会发现，国家能力有很强的韧性。例如，在战争中提高的税收水平在战争结束后也不会回到战前的水平（Campbell）。考虑到政府、政权和经济环境的流动性，国家能力的这种维持力是很惊人的。但是我们对此却缺乏解释。
不过基于效用来测量国家能力能够解决一个测量上的难题：这种测量策略让学者们不必对制度设计和制度能力的关系下任何判断。因为不同的制度可能会有相同的制度能力，而拥有相同制度设计的国家可能在国家能力上天差地别。此外，单个制度可能对国家能力没有直接影响。例如，国家在特定方向上的能力不会因为某一个制度的消失或替换而出现太大的变化。那些研究单一制度的学者在关于这些制度如何聚合起来形成整体的国家能力上并没有提供多少新的见解。也正因为如此，我们对于国家能力和制度能力之间关系的认识仍然是不够的。
结论
国家研究的学者始终和历史制度主义者有着深度的对话，然而我们仍然有进一步深化这一对话的空间。一是通过对国家失败的研究，国家研究的学者可以利用历史制度主义中的关键节点框架来界定国家建构的两类必要条件，从而把理解国家建构的过程从一种选择拓展为在时间和空间上的政策实施。二是将研究兴趣从制度效用和起源进一步转向对制度演化的探究，通过对制度能力的探讨来完善我们对于制度演化的认识。
编译：赵德昊
编辑：吴温泉
审读：杨端程
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