国有资产转让未经批准、未经评估、未进场交易是否影响合同效力|附18个真实判例
作者：唐青林 李舒 杨巍
单位：北京市安理律师事务所
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国有资产转让未经批准、未经评估或者未在规定场所交易是否会导致合同无效？本书作者检索了19个判例，目前法院对该问题的认定存在不同的观点：（1）国有资产转让未经批准，有的法院认定合同未生效，有的认定有效，有的认定无效；（2）国有资产转让未经评估，有的法院认定有效，有的认定无效；（3）国有资产转让未在规定场所交易，有的法院认定合同未生效，有的认定有效，有的认定无效。
可见该问题的裁判规则有待未来司法实践予以明确。今日推送的最高法院判例中案涉国有资产的转让既未经批准，也未经评估，也未在规定场所交易，但是最高法院认为即使是该情形下也不会导致国有资产转让合同无效，具有一定的参考价值。
鉴于目前我国法院对国有资产占有单位转让国有资产未经批准、未经评估或者未在规定场所交易是否会导致合同无效的裁判规则并不统一，且部分地方存在细化的地方性法规，本书作者建议：拟受让国有资产的民事主体“按照规则办”，应当在洽商阶段就要求转让方与当地国资管理部门、上级主管部门沟通，确认转让的具体程序，并且按照规定的程序完成国资转让的审批、评估、进场交易的程序，以确保能顺利受让国有资产，避免最终被认定合同无效，或者最终虽然没有被认定合同无效，但是交易却被提起无效之诉、经历冗长诉讼的一波三折。
最高人民法院
国有企业转让土地使用权未经批准、未经评估、未在规定场所交易不会导致合同无效
裁判要旨
《企业国有资产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》中关于国有资产转让需经批准、评估并在规定场所交易的规定属于管理性强制性规定，国有企业转让土地使用权违反上述规定不会导致合同无效。
案情简介
一、2006年3月，信联公司与银城公司签订《协议书》，约定信联公司受让银城公司某土地，信联公司代银城公司向第三人偿还债务。信联公司向法院提起诉讼，请求银城公司将案涉土地使用权过户至信联公司名下。
二、本案争议焦点之一是《协议书》是否有效，一审、二审判决均认定《协议书》有效，判令银城公司向信联公司按照合同约定履行土地过户义务。
三、银城公司向最高法院申请再审称：原判决认定银城公司与信联公司签订的《协议书》有效，适用法律错误。银城公司作为国有企业，在与信联公司签订《协议书》过程中，未经评估，未得到其开办单位审查批准，也未在湖北省政府指定的交易机构进行交易，损害了国家利益，依法应当认定为无效。
四、最高法院裁定驳回银城公司的再审申请。
败诉原因
首先，银城公司主张《协议书》无效，理由是转让作为国有资产的土地使用权时没有报上级主管部门批准，没有进行评估，也没有在规定场所交易,违反了国务院《企业国有资产监督管理条例》第三条、国务院《国有资产评估管理办法》第三条、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》和《湖北省企业国有产权交易操作规则》的相关规定，应当适用《合同法》第五十二条第五项的规定认定《协议书》无效。对此最高法院认为，根据《合同法解释（二）》第十四条的规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，而上述行政和地方法规均属管理性规定，故原判决没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。
其次，根据《企业国有资产法》及《合同法》相关规定，国有资产转让中，当事人恶意串通，损害国家利益的，该交易行为无效。但本案《协议书》签订于2006年，银城公司以协议签订十年后的市场价值作为标准，主张双方当事人在当时恶意串通损害国家利益，证据不足，故最高法院不予支持。
败诉教训、经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、国有企业转让国有资产后，再以未经批准、未经评估或者未在规定场所交易为由主张合同无效，不履行合同义务的，法院可能不会支持。
二、若出现当事人恶意串通，低价转让国有资产的情形，根据《合同法》关于合同无效的规定，法院将判定转让合同无效。
三、鉴于目前法院对国有资产占有单位转让国有资产未经批准、未经评估或者未在规定场所交易是否会导致合同无效的裁判规则并不统一，且部分地方存在细化的地方性法规。本书作者建议：拟受让国有资产的民事主体“按照规则办”，应当在洽商阶段就要求转让方与当地国资管理部门、上级主管部门沟通，确认转让的具体程序，并且按照规定的程序完成国资转让的审批、评估、进场交易的程序，以确保能顺利受让国有资产，避免最终被认定合同无效，或者最终虽然没有被认定合同无效，但是交易却被提起无效之诉、经历冗长诉讼的一波三折。
相关法律规定
《中华人民共和国企业国有资产法》
第二条 本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
第三十条 国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。
第四十七条 国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。
第五十四条 国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。
除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。
转让上市交易的股份依照《中华人民共和国证券法》的规定进行。
第七十二条 在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。
《企业国有资产监督管理暂行条例》
第三条 本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第六条 国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。
企业国有资产较少的设区的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。
第三十二条 所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。
《国有资产评估管理办法》
第三条 国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：
（一）资产拍卖、转让；
（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；
（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；
（四）企业清算；
（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第六条 国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。
《企业国有产权转让管理暂行办法》
第二条 国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业（以下统称转让方）将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织（以下统称受让方）的活动适用本办法。
金融类企业国有产权转让和上市公司的国有股权转让，按照国家有关规定执行。
本办法所称企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第四条 企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于适<用中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二) 》
第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：
银城公司在原审中即主张其与信联公司2006年3月17日签订的《协议书》无效，理由是该《协议书》违反了国务院《企业国有资产监督管理条例》第三条、国务院《国有资产评估管理办法》第三条、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》和《湖北省企业国有产权交易操作规则》的相关规定，转让作为国有资产的土地使用权时没有报上级主管部门批准，没有进行评估，也没有在规定场所交易，所以应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定认定《协议书》无效。但按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”，而上述行政和地方法规，均属管理性规定。原判决据此没有认定《协议书》无效，不存在适用法律错误的问题。《中华人民共和国企业国有资产法》第七十二条规定：“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条也规定，恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同应当认定无效。但在本案中，《协议书》系于2006年签订，约定涉案土地交易价格为2950万元代表了双方当事人的真实意思，银城公司和农行营业部以其在该协议签订之后十年估算的现在市场价值逾两亿作为标准，判断双方当事人在当时恶意串通损害国家利益，要求认定《协议书》无效的证据不足，本院不予支持。
案件来源
武汉银城实业发展总公司、中国农业银行股份有限公司湖北省分行营业部与湖北信联实业发展有限公司国有土地使用权转让合同纠纷申请再审民事裁定书，[最高人民法院（2016）最高法民申876号]。
延伸阅读
一、国有资产转让未经批准，法院裁判规则不统一
（一）认定转让合同未生效的判例
案例1：海南明晓旅业有限公司与琼山六合农产品批发市场清算组、海南农业控股集团有限公司等建设用地使用权转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2015)民申字第1466号]认为，“本案是否存在原判决适用法律确有错误的情形，是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项规定的再审事由。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，‘依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定’。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第九条规定，‘依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效……’。据此，原判决根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条，‘国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理’，及第三十三条，‘所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行’等规定，认定《7·26合同》应当报送而未报送海南省国资委审批，依法尚未生效，并无不当。明晓公司提出《7·26合同》签订时间、约定内容显示明晓公司与农控公司、六合市场清算组实际履行《7·26合同》的主张，无论该主张是否成立，均不能作为《7·26合同》已办理批准手续的佐证。故明晓公司以原判决适用法律确有错误为由申请再审，无事实与法律依据，本院不予支持。”
（二）认定转让合同有效的判例
案例2：上诉人四川（中日）出租汽车有限公司与被上诉人重庆市南岸江南汽车运输有限公司买卖合同纠纷一案[重庆市高级人民法院（2010）渝高法民终字第96号] 认为，“关于中日公司提出的，适用国务院《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、国务院国有资产管理委员会《企业国有资产评估管理暂行办法》、国务院国资委、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》的相关规定，未经国资监管部门批准的国有资产转让行为无效的抗辩，亦不能成立。理由如下；首先，2003年2月18日《协议书》第三条收益归属条款是四川省国资委认可的调解书内容的解释，无需另外审批。其次，即使不认为收益归属条款是调解书内容的解释，亦不因为未经国资委批准而当然无效。适用本案确定合同效力的法律条款应当是《合同法》第五十二条第一款第五项：‘违反法律、行政法规的强制性规定无效。’中日公司所引用的相关办法、条例，仅国务院颁布的属行政法规，其余属规章，不能作为评价合同效力的依据。国务院《国有资产评估管理办法》第三条规定‘国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；……’第十八条、第十九条规定：‘受占有单位委托的资产评估机构应当根据本办法的规定，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经国有资产管理行政主管部门授权或者委托，占有单位的主管部门可以确认资产评估结果。国有资产管理行政主管部门应当自收到占有单位报送的资产评估结果报告书之日起四十五日内组织审核、验证、协商，确认资产评估结果，并下达确认通知书。’2003年5月27日颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十三条规定：‘所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。’可以看出，为加强对国有资产的监管，防止国有资产的不当流失，国务院相关行政法规规定了国有资产转让前的评估程序、国有资产主管部门的审核程序，但相关程序为管理性规定，并非效力性规定，即使是国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，也并非不批准则无效，而是‘需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。’国有控股企业的资产转让，经过评估后以评估价转让，未经国资部门批准，并非当然无效。”
（三）认定转让合同无效的判例
案例3：张爱茹与银川市自来水总公司房屋买卖合同纠纷上诉案[宁夏回族自治区高级人民法院（2009）宁民终字第128号] 认为，“银川市自来水总公司系国有独资公司。该公司与张爱茹签订的《房屋买卖合同》所涉及的房屋系国有财产，根据《中华人民共和国物权法》第五十五条、中华人民共和国国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十三条和《关于印发的通知》》（银国资发［2005］99号）的规定，银川市自来水总公司在处置该房屋时，应先向银川市人民政府国有资产监督管理委员会报告，经银川市人民政府国有资产监督管理委员会核准后方可进行处置。银川市人民政府国有资产监督管理委员会依据授权，依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。银川市自来水总公司在未经银川市国有资产监督管理委员会批准的情况下，即与张爱茹签订了《房屋买卖合同》，之后向银川市人民政府国有资产监督管理委员会报告又未获批准，因此该《房屋买卖合同》应属无效合同。”
二、国有资产转让未经评估，法院裁判规则不统一
（一）认定合同有效的判例
案例4：四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷案[载于《最高人民法院公报》2014年第10期（总第216期）|最高人民法院（2013）民一终字第18号] 认为，“本案中，电大财校主张合同无效的理由是《合作开发协议书》违反了《国有资产评估管理办法》第三条第(一)项、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条第二项的规定，但《国有资产评估管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，而《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据。”
案例5：深圳土畜产茶叶进出口有限公司与广东地产公司、深圳长江兴业发展有限公司建设用地使用权转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2014)民申字第304号] 认为，“土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，应当无效。关于强制性规定问题，本院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。而《国有资产评估管理办法》第三条规范的是国有资产占有单位处置国有资产的行为，属于管理性强制性规定，不能据此确认合同的效力。鉴此，土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》无效于法无据，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。”
案例6：山西能源产业集团煤炭有限公司与山西嘉鑫煤化工科技有限公司项目转让合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第2036号] 认为，“《国有资产评估管理办法》第3条关于国有资产在转让前应当进行评估的规定属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定。违反上述规定并不必然导致合同无效。况且，对拟转让的国有资产进行评估应当是出让人煤炭公司的法定义务。现煤炭公司以自己没有履行法定义务为由主张合同无效，意图独占土地升值的利益，有违诚实信用原则，本院不予支持。再次，《国有资产评估管理办法》第3条的立法目的是为了保护国有资产，避免国有资产因低价转让而流失。但这并不等于在流通领域特别是市场主体间就财产流转发生争议时，要对占有、使用、经营国有资产的民事主体给予特殊保护。因为，平等保护所有民事主体的合法权益，是我国一切民事法律共同确认的基本原则。如果在民事司法中支持转让国有资产的民事主体事后以财产未经评估，可能造成国有资产流失为由请求认定合同无效的主张，则不仅会影响正常的市场流转秩序，也不利于国有企业以平等的市场主体身份参与市场竞争。综合上述分析，煤炭公司以本案国有资产未经评估，违反了法律和行政法规强制性规定为由申请再审不能成立。”
案例7：罗玉香与日本株式会社辽宁实业公司、辽宁海普拉管业有限公司、辽宁工程机械（集团）有限公司案外人执行异议纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第2119号] 认为，“有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定：国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。本案中，辽工集团将涉案房地产转让给辽实公司，实际上是用来抵偿债务，目的是履行生效判决。转让资产虽未经评估，违反了行政法规的管理性强制性规定，但无证据证明辽工集团和辽实公司恶意串通，低价转让国有资产，损害国家利益。因此，二审判决认定转让合同有效是正确的。罗玉香主张转让无效的理由不成立。”
案例8：中国华电集团财务有限公司与天津国恒铁路控股股份有限公司股权转让纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院（2015）民申字第715号] 认为，“关于二审判决适用法律是否错误问题，华电财务公司主张2006年10月8日，华电财务公司向国恒公司转让股权时，其股东包括中国华电集团公司等11家公司。根据出资来源，华电财务公司属二级国有控股企业。本院认为，首先，案涉《股权转让及保证协议》第四条声明与保证4.1（2）载明，甲方（华电财务公司）已经获得签署本协议以及履行本协议项下责任所必需的授权和批准；其次，华电财务公司即使作为国有控股企业，向华商基金公司投资3400万元，取得华商基金公司34％的股权涉及国有资产，但《企业国有产权转让管理暂行办法》、《国有资产评估管理办法》等法律、法规并未作出企业国有资产转让未经评估则行为无效的强制性规定。《国有资产评估管理办法实施细则》第十条规定：‘对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。’但该细则系部门规章。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，案涉股权转让未经评估并未违反法律、行政法规的强制性规定。华电财务公司主张其向国恒公司转让华商基金公司34％股权的行为违反行政法规及部门规章，双方签订的《股权转让与保证协议》无效的再审申请理由不能成立。”
案例9：湖南中安资源开发总公司、湖南怀化农林中草药科技产品交易中心与姚力菲土地使用权转让合同纠纷再审民事判决书[湖南省高级人民法院（2010）湘高法民再终字第58号] 认为，“涉案土地尽管是经协总公司的重大资产，依照《国有资产评估管理办法》第三条（一）项的规定，转让时应该进行资产评估，由于其未经评估便径直转让，程序上的确存在一定的瑕疵，但《国有资产评估管理办法》系管理性而并非效力性法规，且涉案土地的转让价格明显高于相邻地段其他土地的转让价格，没有造成国有资产的流失。因此，经协总公司和姚力菲签订的《土地转让协议书》应确认合法有效。”
（二）认定合同无效的判例
案例10：东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷再审案[载于《最高人民法院公报》2009年第2期（总第148期）|最高人民法院(2014)民申字第304号] 认为，“《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。原判决根据该规定认定本案所涉房地产转让合同无效正确，不违反合同法第五十二条的规定。担保法没有对企业处置国有资产需经的程序作出规定，原判决依据《国有资产评估管理办法》的有关规定认定本案所涉房地产转让合同无效，不违反担保法。申请再审人受让本案所涉房地产违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，亦不能受到物权法的保护。”
案例11：上海浦润装潢有限公司与上海市纺织原料公司、上海纺织控股（集团）公司、利格有限公司承租人优先购买权纠纷民事裁定书[最高人民法院（2013）民申字第1301号] 认为，“本案系争房屋系国有资产，依据国务院1991年颁布的《国有资产评估管理办法》第三条、第九条、第十二条以及国务院国有资产监督管理委员会、财政部于2003年联合颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》的相关规定，签订转让国有资产合同应履行必备的法定前置程序。原审判决据此认定《协议书》无效并无不当。”
三、国有企业转让资产未在规定场所交易，法院裁判规则不统一
（一）认定合同未生效的判例
案例12：符志强与海南省海洋渔业总公司、海南省南海现代渔业集团有限公司等二审民事判决书[最高人民法院（2015）民一终字第326号] 认为，“《房产转让合同》是在主辅分离国企改制特殊历史背景下签订的。为建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，规范国有企业产权转让行为，加强对国有产权交易的监督管理，防止国有资产流失，国务院及国务院国资委、财政部分别发布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院378号令）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部3号令）等行政法规和部门规章，明确要求改制企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作，决定或者批准所出资企业国有产权转让事项，研究、审议重大产权转让事项并报本级人民政府批准。虽然本案《房产转让合同》所涉资产谈不上是重大资产，不属于法律、行政法规规定必须由行政管理部门审批才能转让的情形，但将国有资产分割并协议转让，显然与上述行政法规、规章关于国有资产转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行的明确规定相违背。正因为如此，海南省国资委几次批复中，均明确要求以公开挂牌方式转让相关资产。在有关行政法规、规章有明确规定的情况下，海南省国资委亦不应当批准以类似涉案《房产转让合同》方式转让。从这一角度而言，认定海渔公司不正当阻止条件成就亦为不妥。而且，符志强在本案一审起诉和二审上诉中并未主张海渔公司为了自身利益不正当阻止合同约定生效条件的成就，而只是在上诉时主张海渔公司在合同未经海南省国资委批准的情况下未依约及时告知其未经批准的事实并退还房产转让款本息，导致其有理由相信双方签订的合同已被批准。即使符志强该上诉主张成立，亦不产生《房产转让合同》业已生效的法律后果。一审判决依据《中华人民共和国合同法》第四十五条之规定，认定涉案《房产转让合同》因当事人约定的合同生效条件未成就而未生效，于法有据，应予维持。”
案例13：国电广西水电开发有限公司、福澳斯特等与桂林汇金水电开发有限公司合同纠纷一审民事判决书[桂林市中级人民法院（2015）桂市民二初字第3号] 认为，“原、被告于2014年4月17日虽签订了《上海市产权交易合同》，但该项目的上市交易已于2014年4月16日由第三人下达了《产权交易终结决定通知书》，即该《上海市产权交易合同》的签订后未依照《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条之规定，在依法设立的产权交易场所公开进行。故，该《上海市产权交易合同》未生效。原告诉请解除该合同的前提条件是该合同成立且生效，但因该合同并未生效，并不符合解除合同的法定条件。故，原告该项诉请本院不予支持。”
（二）认定合同有效的判例
案例14：李春善与白城市阳光房地产开发有限责任公司、白城市工业和信息化局确认合同无效纠纷二审民事判决书[吉林省高级人民法院（2015）吉民一终字第26号] 认为，“李春善主张国有控股公司转让本案争议土地程序不合法，依据《企业国有产权转让管理暂行办法》、《关于企业国有产权转让有关事项的通知》等规定，没有在依法设立的产权交易机构公开转让，没有进行评估，转让价低于工业用地出让最低价标准。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：‘违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效’以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条：‘合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定’，上述规范性文件为国务院部门规章，不属于国务院行政法规的效力性强制性规定，不能依此认定合同无效。”
案例15：湖北金鑫房地产开发有限责任公司与武汉市武昌区房地产公司房屋买卖合同纠纷一审民事判决书[武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中民商初字第00327号] 认为，“本案中，昌大公司与武昌区房地产公司签订《协议书》出售房产的行为，及武昌区房产局与金鑫公司签订《协议书》、《补充协议书》出售房产的行为均系转让国有资产。《企业国有资产法》第五十三条、第五十四条、第五十五条关于‘国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准’；‘……除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。……’；‘国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格’；及《国有资产评估管理办法》第三条国有资产占有单位资产拍卖、转让的，应当进行资产评估的规定，均系管理性强制性规定而非效力性强制性规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条关于‘合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定’的规定，因‘违反法律、行政法规的强制性规定’而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定。违反法律、行政法规中的管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据，违反管理性强制性规定并不必然导致平等主体间私法合同的无效。故武昌区房地产公司及昌大公司认为《协议书》、《补充协议书》违反法律、行政法规的强制规定而无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。”
（三）认定合同无效的判例
案例16：巴菲特投资有限公司诉上海自来水投资建设有限公司股权转让纠纷上诉案[载于《最高人民法院公报》2010年第4期（总第161期）|上海市高级人民法院（2009）沪高民二（商）终字第20号]上海市第二中级人民法院一审认为，“第三人上海水务公司虽然取得被告自来水公司的授权，可以代理自来水公司转让讼争股权，但在实施转让行为时，应当按照国家法律法规和行政规章所规定的程序和方式进行。讼争股权的性质为国有法人股，其无疑是属于企业国有资产的范畴。对于企业国有资产的转让程序和方式，国务院、省级地方政府及国有资产监管机构均有相应的规定。根据国务院国资委、财政部制定实施的《企业国有产权转让管理暂行办法》第四、第五条的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。根据上海市政府制定实施的《上海市产权交易市场管理办法》的规定，本市所辖国有产权的交易应当在产权交易市场进行，根据产权交易标的的具体情况采取拍卖、招标或竞价方式确定受让人和受让价格。上述两个规范性文件虽然不是行政法规，但均系依据国务院的授权对《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施所制定的细则办法。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条的规定，国务院国有资产监督管理机构可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。而且，规定企业国有产权转让应当进场交易的目的，在于通过严格规范的程序保证交易的公开、公平、公正，最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损。因此，《企业国有产权转让管理暂行办法》、《上海市产权交易市场管理办法》的上述规定，符合上位法的精神，不违背上位法的具体规定，应当在企业国有资产转让过程中贯彻实施。本案中，上海水务公司在接受自来水公司委托转让讼争股权时，未依照国家的上述规定处置，擅自委托第三人金槌拍卖公司拍卖，并在拍卖后与原告巴菲特公司订立股权转让协议，其行为不具合法性。上海水务公司认为讼争股权属于金融类企业的国有产权，该类国有产权的转让不适用《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定，其观点显然与法相悖。自来水公司认为上海水务公司违法实施讼争股权的拍卖，并依拍卖结果与巴菲特公司订立的股权转让协议无效的观点成立。” 上海市高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。
案例17：黑龙江加州国际投资咨询有限公司与黑龙江化工建设有限责任公司、哈尔滨华尔化工有限公司、哈尔滨投资集团有限责任公司、中国信达资产管理股份有限公司黑龙江省分公司确认债权转让协议无效纠纷一案的民事裁定书[黑龙江省高级人民法院（2015）黑高民申二字第590号] 认为，“华尔公司系哈投公司国有控股企业，其将债权转让给加州公司属于处置国有资产。《中华人民共和国企业国有资产法》第五十五条规定：‘国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。’《国有资产评估管理办法》第三条规定：‘国有资产占有单位有下列情形之一的应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让……。’《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条规定：‘企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制，国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。’根据上述法律、行政法规规定，国有资产转让应当履行上报、评估、备案及公开挂牌交易等程序，上述规定属于强制性规定，而非任意性规定。故原判决认定案涉债权转让协议无效并无不当。申请人的此节再审事由不能成立。”
案例18：新中国集团有限公司与秦皇岛秦发实业集团有限公司等确认合同无效纠纷一审民事判决书[北京市第一中级人民法院（2013）一中民初字第128号] 认为，“《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易所公开进行。《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号，2004年2月1日开始实施）第十八条规定，经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批准的，可以采取协议转让的方式。华水公司转让涉案债权的行为并不属于国家规定的可以直接协议转让的情形，因此，应当在依法设立的产权交易所公开进行。本案中，华水公司转让涉案债权并未在依法设立的产权交易所公开进行。……综上，本院认为秦发公司与华水公司于2009年12月25日签订的《债权转让协议》应属无效。”
作者简介
唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。